Parecer da Simulação de Julgamento, Grupo 1, Subturma 11
PARECER JURÍDICO Nº 00001
REQUERENTE: Ministro do Ambiente
JURISTAS: Sebastião Gudmundsen nº 67858, Érica Domingos nº 67163, Daniela Pereira nº 67649 e Margarida Garcia nº 67783
SUMÁRIO:
Relatório……………………………………………………………………………..1
Fundamentação………………………………………………………………………2
Legislação aplicável …………………………………………………………………3
Conclusão…………………………………………………………………………… 4
RELATÓRIO:
O Ministro do Ambiente solicitou o parecer de reputadas equipas de consultores jurídicos para saber quais as alternativas que se colocam para o futuro da avaliação de impacto ambiental.
Em questão foi nos proposto defender e fundamentar acerca da manutenção da atual dualidade de estatuto jurídico da Agência Portuguesa de Ambiente, a qual, além das tarefas desempenhadas habitualmente por direções gerais, desempenha também outras tarefas autónomas e independentes, nomeadamente a avaliação de impacto ambiental. Sendo esta a opção, pretende-se saber quais as melhorias de organização e funcionamento a introduzir para aumentar a independência da tarefa de AIA.
FUNDAMENTAÇÃO:
A proteção do ambiente é dever do Estado. De acordo com o art. 66.º /1 CRP “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”.
O Direito do Ambiente é um princípio fundamental positivado na Constituição, sendo algo relativamente único quando comparado com outros ramos do direito constitucional. Este direito assume uma natureza negativa, o que significa um direito à abstenção por parte do Estado e de terceiros. Nessa dimensão negativa, o direito ao ambiente estabelece proibições ou obrigações de não interferência, sendo considerado um dos "direitos fundamentais de natureza análoga" aos "direitos, liberdades e garantias" mencionados no artigo 17.º da Constituição da República Portuguesa (CRP). O objetivo é preservar o ambiente do qual cada um frui. Por outro lado, é também um direito positivo, exigindo ação por parte do Estado (conforme o artigo 66.º/2 CRP), com o propósito de proteger o ambiente e controlar as atividades que causam degradação ambiental. Isso implica a imposição de obrigações políticas, legislativas, administrativas e penais por parte do Estado para garantir a conservação do ambiente.
A Administração Indireta - art. 199.º, alínea d) da CRP - é o tipo de administração pública que, sendo realizada através de pessoas colectivas autónomas, existe para satisfazer os interesses do Estado (não tem interesses próprios, prossegue os interesses estaduais) e daí a expressão administração “indireta”, pois indiretamente o que esta faz é exercer as funções estaduais. Isto significa que há personalidade jurídica, há um património próprio, há a chamada autonomia administrativa e financeira – cada uma das entidades da administração indireta possui efetivamente personalidade, património e autonomia administrativa e financeira (com variantes que podem mudar, mas basicamente correspondente a este modelo).
POSIÇÃO A DEFENDER
Administração indireta
A manutenção de uma Administração Indireta da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) em Portugal pode ser sustentada por diversos motivos, visando a eficácia, especialização e independência na gestão das questões ambientais no país:
Especialização Técnica:
A APA, como uma entidade especializada, pode reunir especialistas nas diversas áreas relacionadas ao ambiente, como ciências ambientais, gestão de recursos naturais e biodiversidade. Essa especialização permite uma abordagem mais aprofundada e técnica na resolução de desafios ambientais.
Foco Exclusivo no Meio Ambiente:
Ao manter uma administração indireta, a APA pode dedicar-se exclusivamente às questões ambientais, sem as complexidades associadas a entidades governamentais mais amplas. Isso assegura que a proteção e gestão ambiental recebam a devida atenção e prioridade.
!! O ponto 1 e 2 têm como regimes aplicáveis o art 5.º, 6.º e 7.º da lei orgânica da agência do ambiente.
Considerando por analogia que os órgãos diretivos respectivos do art. 5.º e 7.º são designados através de nomeação tal como presente no artigo 6.
Ainda se aplica, no âmbito do conselho diretivo, o art 19.º /4 da Lei Quadro dos Institutos Públicos.
O conselho consultivo, rege-se pelo artigo 29.º da lei anteriormente mencionada, onde a sua única competência é realizar pareceres.
Independência e Imparcialidade:
Uma Administração Indireta tem a vantagem de operar com uma certa independência em relação ao governo central, o que pode ajudar a garantir decisões mais imparciais, baseadas em critérios técnicos e científicos, sem influências políticas excessivas.
Agilidade e Flexibilidade:
Estruturas independentes muitas vezes têm a capacidade de agir de forma mais ágil e flexível, adaptando-se rapidamente às mudanças nas condições ambientais e implementando medidas preventivas ou corretivas de maneira eficiente.
Participação Pública e Transparência:
A APA, como entidade independente, pode facilitar a participação pública e o envolvimento das partes interessadas nas decisões ambientais. A transparência é crucial para construir a confiança do público e garantir que as preocupações da sociedade civil sejam consideradas.
Cumprimento de Compromissos Internacionais:
Uma administração especializada pode contribuir para o cumprimento de compromissos internacionais relacionados ao ambiente, assegurando que Portugal esteja alinhado com normas e regulamentos globais.
Eficiência na Implementação de Políticas:
A APA pode ser mais eficiente na implementação de políticas e regulamentos ambientais, uma vez que sua estrutura independente pode agir de maneira mais focalizada e rápida em comparação com estruturas burocráticas.
Outras considerações
A ratio da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011 é a de uma avaliação dos efeitos ambientais de PROJETOS (nomeadamente, na execução de trabalhos de construção, ou de instalação; e de intervenções na paisagem natural, incluindo extração de recursos minerais) Públicos e privados que poderão ter impactos significativos no ambiente. A AIA pode ser integrada em procedimentos já existentes dos Estados membros (procedimentos já estabelecidos por anteriores projetos europeus ou outros, que, neste último caso, devem ser concordantes com os objetivos da Diretiva).
A autoridade AIA está vinculada a deveres perante as entidades que requerem aprovação para estes projetos privados ou as entidades públicas que iniciam projetos públicos, que devem ser assegurados pelos Estados membros – nomeadamente, deveres de informação (art. 5º da diretiva) e de publicidade perante o público (art. 6º, art. 9º e 9.º-A da mesma diretiva).
A Autoridade de AIA é a entidade ou órgão que tenha, em certo procedimento de avaliação de impacte ambiental (AIA), competência para dirigir o procedimento de AIA e para decidir sobre a sujeição a AIA de certos projetos e para emitir a declaração de impacte ambiental, assim como a decisão sobre conformidade ambiental do projeto de execução.
A Autoridade de AIA tem ainda a competência para constituir a comissão de avaliação, que é o órgão com competências para avaliação técnica durante o procedimento.
A Autoridade de AIA promove também a consulta pública e solicita os pareceres às entidades externas. Consoante o tipo de projeto e a sua localização, a Autoridade de AIA poderá ser a Agência Portuguesa do Ambiente ou a Comissão de Coordenação e de Desenvolvimento Regional territorialmente competente.
O regime de avaliação de impacte ambiental foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 151¬B/2013, de 31 de outubro, que já foi objeto de várias alterações
LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
DL n.º 56/2012, de 12 de Março
LEI ORGÂNICA DA AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, I. P.
Artigo 1.º
Natureza
1 - A Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., abreviadamente designada por APA, I. P., é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
2 - A APA., I. P., prossegue as atribuições do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, sob superintendência e tutela do respectivo ministro.
Artigo 5.º
Conselho directivo
1 - O conselho directivo é composto por um presidente, um vice-presidente e dois vogais.
2 - Sem prejuízo das competências que lhe sejam conferidas por lei ou nele delegadas ou subdelegadas, compete ao conselho directivo, no âmbito da orientação e gestão da APA, I. P.:
a) Garantir a execução dos poderes de autoridade referidos no artigo 15.º;
b) Celebrar protocolos de colaboração ou estabelecer mecanismos de associação com outras entidades de direito público ou privado, nacionais, comunitárias e internacionais, quando tal se mostre necessário ou conveniente para a boa prossecução das atribuições da APA, I. P.
Artigo 6.º
Fiscal único
O fiscal único é designado e tem as competências previstas na Lei Quadro dos Institutos Públicos.
Artigo 7.º
Conselho consultivo
1 - O conselho consultivo é o órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de actuação da APA, I. P., e nas tomadas de decisão do conselho directivo.
2 - O conselho consultivo é constituído pelos seguintes membros:
a) O presidente da APA, I. P., que preside;
b) O vice-presidente e os vogais da APA, I. P.;
c) Um representante da Entidade Reguladora de Águas e Resíduos (ERSAR);
d) Um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP);
e) Dois representantes do sector empresarial, a indicar, respectivamente, pela Confederação Empresarial de Portugal (CIP) e pelo Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável (BCDS-Portugal);
f) Dois representantes das organizações não-governamentais de ambiente (ONGA) de âmbito nacional a indicar pelas próprias.
3 - Podem, também, fazer parte do conselho consultivo personalidades de reconhecido mérito, na área das atribuições da APA, I. P.
4 - Podem, ainda, ser chamados a participar nas reuniões do conselho consultivo representantes de outras entidades que actuem nas áreas de intervenção da APA, I. P.
5 - Os membros do conselho consultivo referidos nas alíneas c) a f) do n.º 2 são designados pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente.
6 - Sem prejuízo das competências conferidas por lei, compete ao conselho consultivo apresentar ao conselho directivo medidas e sugestões destinadas a fomentar ou aperfeiçoar as actividades da APA, I. P., bem como emitir parecer sobre outros assuntos.
7 - O conselho consultivo pode criar grupos de trabalho temáticos ou regionais, podendo para o efeito convidar entidades e especialistas nas matérias relevantes.
8 - Os membros do conselho consultivo referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 não têm direito a voto.
9 - O funcionamento do conselho consultivo da APA, I. P., é fixado em diploma próprio.
DL n.º 151-B/2013, de 31 de Outubro - AVALIAÇÃO DE IMPACTE AMBIENTAL (AIA)
Artigo 5.º
Objetivos da AIA
São objetivos da AIA:
a) Identificar, descrever e avaliar, de forma integrada, em função de cada caso particular, os possíveis impactes ambientais significativos, diretos e indiretos, de um projeto e das alternativas apresentadas, tendo em vista suportar a decisão sobre a respetiva viabilidade ambiental, e ponderando nomeadamente os seus efeitos sobre:
i) A população e a saúde humana;
ii) A biodiversidade, em especial no que respeita às espécies e habitats protegidos nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, na sua redação atual;
iii) O território, o solo, a água, o ar, o clima, incluindo as alterações climáticas;
iv) Os bens materiais, o património cultural, arquitetónico e arqueológico e a paisagem;
v) A interação entre os fatores mencionados, incluindo os efeitos decorrentes da vulnerabilidade do projeto perante os riscos de acidentes graves ou de catástrofes que sejam relevantes para o projeto em causa.
b) Definir medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar tais impactes, auxiliando a adoção de decisões ambientalmente sustentáveis;
c) Instituir um processo de verificação, a posteriori, da eficácia das medidas adotadas, designadamente, através da monitorização dos efeitos dos projetos avaliados;
d) Garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito, privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa.
DIRECTIVA 2011/92/UE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
de 13 de dezembro de 2011
Artigo 6.º
1. Os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que as autoridades a quem o projeto possa interessar, em virtude da sua responsabilidade específica em matéria de ambiente ou das suas competências a nível local e regional, tenham a possibilidade de emitir o seu parecer sobre as informações fornecidas pelo dono da obra e sobre o pedido de autorização, tendo em conta, se for caso disso, os casos referidos no artigo 8.º-A, n.º 3. Para o efeito, os Estados-Membros designam as autoridades a consultar, em geral ou caso a caso. As informações reunidas nos termos do artigo 5.o são transmitidas a essas autoridades. As regras relativas à consulta são fixadas pelos Estados-Membros.
2. A fim de assegurar a efetiva participação do público interessado no processo de tomada de decisão, o público é informado por via eletrónica e através de avisos públicos ou por outros meios adequados, das seguintes questões no início do processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.º, n.º 2, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível fornecer a informação:
a) Pedido de aprovação;
b) O facto de o projecto estar sujeito a um processo de avaliação de impacto ambiental e, se for o caso, o facto de ser aplicável o artigo 7.º;
c) Indicação pormenorizada das autoridades competentes responsáveis pela tomada de decisões, das que podem fornecer informações relevantes e daquelas às quais podem ser apresentadas observações ou questões, bem como pormenores do calendário para o envio de observações ou questões;
d) A natureza de possíveis decisões ou o projecto de decisão, caso exista;
e) Indicação da disponibilidade da informação recolhida nos termos do artigo 5.º;
f) Indicação da data e dos locais em que a informação relevante será disponibilizada, bem como os respectivos meios de disponibilização;
g) Informações pormenorizadas sobre as regras de participação do público decorrentes do n.o 5 do presente artigo.
3. Os Estados-Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso:
a) A toda a informação recolhida nos termos do artigo 5.º;
b) De acordo com a legislação nacional, aos principais relatórios e pareceres apresentados à autoridade ou autoridades competentes no momento em que o público em causa deve ser informado nos termos do n.º 2 do presente artigo;
c) De acordo com o disposto na Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente ( 7 ), a outra informação não referida no n.º 2 do presente artigo que seja relevante para a decisão nos termos do artigo 8.º desta directiva e que só esteja disponível depois de o público em causa ser informado nos termos do n.º 2 do presente artigo.
4. Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efectiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.º, n.º 2, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação.
5. Compete aos Estados-Membros estabelecer as modalidades concretas relativas à informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou da publicação em jornais locais) e à consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público). Os Estados-Membros adotam as medidas necessárias para assegurar que as informações relevantes são acessíveis ao público por via eletrónica, através de, pelo menos, um portal central ou pontos de acesso facilmente acessíveis, ao nível administrativo adequado.
6. São fixados prazos razoáveis para as diferentes fases, de modo a prever tempo suficiente para:
a) Informar as autoridades a que se refere o n.º 1, e o público; e
b) As autoridades a que se refere o n.º 1, e o público em causa prepararem e participarem efetivamente no processo de tomada de decisão ambiental, sem prejuízo do disposto no presente artigo.;
7. Os prazos para a consulta do público em causa sobre o relatório de avaliação do impacto ambiental a que se refere o artigo 5.º, n.º 1, não podem ser inferiores a 30 dias.
Artigo 9.º
1. Depois de tomada a decisão de conceder ou recusar a autorização, a autoridade ou autoridades competentes devem informar prontamente do facto o público e as autoridades a que se refere o artigo 6.º, n.º 1, de acordo com os procedimentos nacionais, e garantir que as seguintes informações são postas à disposição do público e das autoridades referidas no artigo 6.º, n.o 1, tendo em conta, se for caso disso, os casos a que se refere o artigo 8.º-A, n.º 3:
a) O teor da decisão e as condições que eventualmente a acompanhem, tal como referido no artigo 8.º-A, números 1 e 2;
b) Os motivos e considerações principais em que se baseia a decisão, incluindo informações sobre o processo de participação do público; Incluem-se igualmente o resumo dos resultados das consultas e as informações obtidas nos termos dos artigos 5.º a 7.º e a forma como esses resultados foram incorporadas ou diversamente tidas em conta, em especial as observações recebidas do Estado-Membro afetado referido no artigo 7º.
2. A autoridade ou as autoridades competentes devem informar qualquer Estado-Membro que tenha sido consultado nos termos do artigo 7.º, enviando-lhes a informação referida no n.º 1 do presente artigo.
Os Estados-Membros consultados devem assegurar que essa informação seja colocada, de forma adequada, à disposição do público em causa no seu próprio território.
Artigo 9-A
Os Estados-Membros asseguram que a autoridade ou autoridades competentes cumpram as obrigações decorrentes da presente diretiva de um modo objetivo e não se encontram numa situação suscetível de dar origem a um conflito de interesses.
Nos casos em que a autoridade competente é simultaneamente o dono da obra, os Estados-Membros devem, pelo menos, aplicar, na sua organização de competências administrativas, uma separação adequada entre as funções conflituantes dessas autoridades no desempenho das tarefas resultantes da presente diretiva.
Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro
LEI QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS
Artigo 19.º
Composição e designação
1 - O conselho directivo é um órgão composto por um presidente e até dois vogais, podendo ter ainda um vice-presidente.
2 - O limite previsto no número anterior não prejudica a existência de situações de representação cruzada entre órgãos de direcção e de administração de outras entidades públicas, expressamente previstas nos respectivos diplomas orgânicos, caso em que as funções a exercer são de natureza não executiva e não determinam o abono de qualquer remuneração.
3 - O presidente é substituído, nas faltas e impedimentos, pelo vice-presidente, se o houver, ou pelo vogal que ele indicar, e na sua falta pelo vogal mais antigo.
4 - Os membros do conselho directivo são designados por despacho do membro do Governo da tutela, na sequência de procedimento concursal, ao qual se aplicam, com as necessárias adaptações, as regras de recrutamento, selecção e provimento nos cargos de direcção superior da Administração Pública previstos no Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública.
5 - O despacho de designação, devidamente fundamentado, é publicado no Diário da República, juntamente com uma nota relativa ao currículo académico e profissional do designado.
Artigo 29.º
Função
O conselho consultivo, quando exista, é o órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de actuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho directivo.
CONCLUSÃO
O presente parecer aborda a solicitação do Ministro do Ambiente para a avaliação das alternativas futuras para a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) em Portugal. A argumentação aos nossos fundamentos defendem a Administração Indireta, onde conseguimos aplicar regimes legislativos que sustentam a nossa posição. A legislação acima mencionada tem como âmbito de aplicação o sistema de proteção ambiental em Portugal, que tem como objetivo, a utilização desta legislação, fortalecer a nossa defesa.
A nossa proposta é a manutenção da dualidade do estatuto jurídico da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), que desempenha tanto tarefas gerais como funções autónomas, incluindo a AIA. A fundamentação para a nossa posição destaca a natureza essencial do Direito do Ambiente, consagrado na Constituição e a importância de garantir tanto a proteção do ambiente, como a ação positiva do Estado em relação a este, assim como a participação pública informada.
A especialização técnica, o foco exclusivo no meio ambiente, a independência, a agilidade operacional, participação pública, transparência, cumprimento de compromissos internacionais são vantagens significativas para a APA e são argumentos primordiais para sustentar a atual dualidade da Administração autónoma e indireta.
Os restantes argumentos em relação à refutação serão referidos posteriormente na defesa oral.
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