Maria Ribeiro

 

 Administração Estadual Direta

Direito Administrativo I

1 - Introdução

No âmbito da cadeira de Direito Administrativo, fomos desafiados pelos docentes a desenvolver uma temática, que de alguma forma estivesse relacionada com os conteúdos programáticos da cadeira neste primeiro semestre. 

A fim de realizar a atividade proposta, decidi abordar o tema da Administração Estadual Direta, que representa uma das diversas formas de Administração presentes na Administração Pública Portuguesa.

Com recurso às obras de diversos autores que desenvolvem esta temática, a realização deste trabalho, irá permite o entendimento da Administração Pública Portuguesa e, em especial o funcionamento da Administração Estadual Direta. 

2 - Desenvolvimento

2.1 - Administração Pública

Segundo a Senhora Professora Fernanda Paula de Oliveira, o Direito Administrativo é o ramo do Direito que se refere à Administração Pública. Logo, a Administração Pública é objeto do Direito Administrativo.

A Administração em geral consiste na gestão de um conjunto de bens para realização de um conjunto de interesses/fins heterónimos. Assim, a Administração é uma organização específica a quem incumbe uma tarefa de prossecução de finalidades e interesses.

No fundo, por um lado temos um conjunto de objetivos que gostávamos de alcançar e, por outro lado, temos um conjunto de bens à disposição. Acontece que, em regra, temos menos bens do que objetivos a alcançar o que significa que administrar é gerir bens escassos para prossecução desses fins/objetivos.

A Administração Pública, em concreto, é a gestão de um conjunto de bens escassos para prosseguir interesses públicos confiados a entidades públicas. A ideia de publicidade está ligada um complexo de interesses que pertencem a uma generalidade de pessoas indistintas, a um público. Dos interesses comuns a um grupo amplo de pessoas existem alguns que assumem um papel tão importante que da sua satisfação resulta o equilíbrio da comunidade, esses interesses são os interesses públicos.

 Importante referir que estes interesses vão mudando com o tempo, pois em cada época o que é indispensável ou adequado à realização das finalidades últimas da comunidade é diferente. Por exemplo: há uns anos as questões ambientais não eram consideradas como interesses público, porém, nos dias que correm, já são. 

Desta forma, a Administração Pública existe para realizar interesses públicos. Por oposição, à Administração Privada que tem em vista interesses pessoais e particulares (pessoas ou grupo de pessoas determinadas). Nota distintiva entre a Administração Pública e a Administração Privada são os meios utilizados. Enquanto que a Administração Pública recorre a meios de autoridade (comandos unilaterais que se impõem aos seus destinatários), a Administração Privada utiliza meios jurídicos que refletem a igualdade entre as partes.

Dentro destes interesses públicos, distingue-se os interesses públicos primários e os interesses públicos secundários. De um lado os interesses públicos primários são os valores básicos que orientam uma comunidade politicamente organizada e que são indispensáveis à sua manutenção e desenvolvimento. A sua definição é feita pelos órgãos políticos da comunidade que vão avaliar a importância relativa das necessidades comuns e eleger algumas para confiar a sua satisfação. Atualmente, as finalidades reconhecidas à comunidade política são a segurança, a justiça e o bem-estar. 

Do outro lado existem os interesses públicos secundários que correspondem às necessidades coletivas instrumentais dessas finalidades últimas, determinando as atividades que qualifica como tarefas públicas , cuja a realização atribui e impõem às entidades públicas. É assim, o instrumento necessário à realização dos interesses públicos primários, ou seja, à realização do bem comum. No fundo, são a individualização necessária para a satisfação dos interesses primários que vão ser prosseguidos por órgãos da máquina estadual ou de outras equivalentes.

Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte, a necessidade coletiva da realização da justiça (isto é, a aplicação das normas jurídicas aos casos concretos por sentenças com força de caso julgado emitidas por tribunais). Esta função, desempenhada por estes órgãos, satisfaz inegavelmente uma necessidade coletiva, mas acha-se colocada pela tradição e pela lei constitucional (artigo 202º CRP) fora da esfera própria da Administração Pública, pertence ao poder judicial. 

O leque, maior ou menor, de interesses reservados a estes órgãos dependem das opções fundamentais da comunidade, pois a sua satisfação pode caber ao estado ou a outros entes públicos, mas também pode ser deixada a iniciativa privada.

Duas características fundamentais da Administração Pública:

• Fim Público - satisfação de necessidades coletivas qualificadas como interesses públicos secundários em referência ao interesse público primário da comunidade, a sua prossecução é realizada por órgãos de entidades públicas.
• Subordinação Política - os interesses são definidos num plano superior, num plano-político-legislativo, onde a nível europeu se definem as políticas públicas.

Po outro lado, a Administração Pública está sujeita a previsão normativa (executiva) e é politicamente subordinada (natureza heterónoma).

A qualificação de interesses coletivos como interesses públicos, bem como a atribuição da respetiva prossecução a entidades públicas (ou sob-direção ou controlo público), exprimem escolhas realizadas num momento anterior e num plano superior, ao nível político-legislativo.

2.2 - Sentidos da expressão “Administração Pública”

A expressão Administração Pública pode apresentar diversos sentidos:

• Sentido Organizatório
• Sentido Material - Funcional
• Sentido Jurídico formal

São dois os principiais sentidos, mas de um ponto de vista técnico-jurídico, ainda é possível descobrir um terceiro sentido: a Administração Pública em sentido formal.

Sentido Organizatório

A Administração Pública em sentido orgânico, ou noutra formulação, em sentido subjetivo, é o sistema de órgãos, serviços e agentes do estado, bem como as demais pessoas coletivas públicas que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação regular e contínua dos interesses públicos secundários.

A prossecução dos fins públicos, sendo obrigatória, exige uma aparelhagem especializada, com uma lógica própria de funcionamento, que assegure a satisfação regular, disciplinada e contínua das necessidades coletivas publicamente assumidas.

No entanto, dado que a Administração Pública não é uma função exclusiva do Estado, aparecem várias entidades com personalidade jurídica própria. Como por exemplo: os municípios, freguesias, regiões autónomas, entre outras.

É importante referir que atualmente os limites do conceito de Administração Pública em sentido organizatório não são tão rígidos devido às novas realidades organizatórias, uma vez que ao lado das tradicionais pessoas coletivas de direito público existem cada vez mais entidades privadas sujeitas a regimes especiais de direito administrativo.

Sentido Material - Funcional

A Administração Pública em sentido material ou, em sentido objetivo. 

Importa aqui esclarecer o conceito de administrar, que segundo o Senhor Professor Diogo Freitas De Amaral: administrar é tomar decisões e efetuar operações com vista à satisfação regular de determinada necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. 

Refere-se à atividade dos órgãos da administração e inclui também a atividade desenvolvida por entidades privadas, desde que implique o exercício de poderes públicos (regulada por princípios ou disposições normativas especificas do direito administrativo) e exclui a atividade desenvolvida pelos entes públicos administrativos no puro exercício da sua capacidade de direito privado.

Assim, Administração Pública em sentido material corresponde ao conjunto de atividades que o esquema organizatório prossegue e ao desenvolvimento e realização da sua tarefa global, independentemente de se saber qual é o seu conteúdo.

Sentido Formal

A Administração Pública em sentido formal, corresponde às formas típicas de atuação da Administração, ou seja, aos atos levados a cabo pela Administração e que assumem determinadas características externas típicas e um valor formal próprios dos atos do complexo administrativo.

É com base neste aspeto formal que a atividade administrativa se distingue das restantes atividades públicas. Enquanto a legislação se manifesta em atos que têm valor de lei e força de lei; e a jurisdição se desenvolve através dos atos típicos com valor de sentença e força de caso julgado; a administração por sua vez, caracteriza-se pela prática de atos que têm um valor formal traduzido numa consistência relativa, uma vez que só estão sujeitos, em determinado termos, à sua anulação ou revogação, e têm uma força jurídica que se caracteriza pela sua autoridade.

Os atos administrativos não são a única forma de atuação da administração. Podemos, no entanto afirmar que as suas formas típicas de atuação, estão expressamente reguladas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) que são efetivamente o ato, o contrato e o regulamento administrativo.

Conclui-se que a Administração Pública corresponde ao conjunto de tarefas (sentido funcional-material), atribuídas a um sistema de serviços organizados de acordo com princípios específicos (sentido orgânico), que normalmente se manifestam por atos com um valor e força jurídica próprios (sentido formal).

2.2 - Organização Administrativa

Estrutura Orgânica da Administração Pública

A organização administrativa é o conjunto estruturado de unidades organizatórias que desempenham, a título principal a função administrativa. Tem como elementos básicos, em primeira linha, as pessoas coletivas de direito público, dotadas de personalidade jurídica, que se manifestam juridicamente através de órgãos administrativos e, em segunda linha, os serviços públicos, que pertencem a cada ente público e que atuam na dependência dos respetivos órgãos.

No fundo, é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais pessoas coletivas públicas, que asseguram, em nome da coletividades satisfação regular e contínua de interesses públicos, ou seja, desempenham a título principal, a função administrativa.

Numa perspectiva jurídico-administrativa, interessa a organização relevante para efeitos da atividade jurídica externa da Administração e, portanto, aquela que se refere aos entes públicos, a quem é atribuído o encargo da satisfação de determinado interesses públicos, e aos seus órgãos, que constituem as figuras capazes de emitirem manifestações de vontade imputáveis àqueles.

A função administrativa, embora continue a ser exercida essencialmente por pessoas coletivas de direito público, é também, com cada vez maior relevo, levar a cabo pessoas coletivas de direito privado, que se encontram sujeitas a regimes especiais do direito público.

A organização administrativa tem vindo a sofrer um processo de descaraterização, ao contrário do que sucedia tradicionalmente, em que a Administração Pública era constituída apenas por pessoas coletivas públicas integralmente submetidas a uma regime de Direito Administrativo. Atualmente, o exercício da função administrativa encontra-se também atribuído a pessoas coletivas, que embora  de criação e controlo públicos se revestem de forma jurídico-privada e, mesmo, a pessoas coletivas puramente privadas, disciplinadas pelo direito privado e sujeitas a controlos públicos substancialmente distintos dos aplicáveis às entidades públicas.

Este fenómeno não pode deixar de se traduzir num alargamento da Administração Pública em sentido orgânico.

No entanto, continua a ser possível identificar um núcleo essencial da organização administrativa constituída por pessoas coletivas de direito público (e pelo seus órgãos).

2.3 - Os setores da organização administrativa

Sendo complexa, diferenciada e multifacetada, a Constituição reconhece a existência de vários setores administrativos. Assim, a Administração Pública costuma ser dividida em setores dos quais se destacam as Administrações Estaduais e Administrações Autónomas.

2.4 - Administrações Estaduais

No domínio das entidades públicas que visam prosseguir a satisfação de interesses públicos de caráter nacional. Dentro deste setor é possível distinguir a Administração Estadual Direta da Administração Estadual Indireta.

A Constituição estabelece quanto à Administração Direta e Indireta do Estado a orientação desconcentradora e os correspondentes poderes de direção e de controlo do governo, como órgão superior da Administração Pública.

2.5 - Administração Estadual Direta

A  Administração Estadual Direta corresponde a toda a atividade administrativa levada a cabo diretamente dos próprios serviços administrativos do Estado, sob direção do Governo, que é o orgão superior da Administração Pública Estadual (art.182 CRP), embora repartida por tantos departamentos quantos os ministérios.

Assim, a Administração Direta do Estado designa o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do Governo. 

O conceito de Estado, neste contexto, refere-se à pessoa coletiva de Direito público Estado-administração, cujo órgão superior é o governo no exercício das funções de natureza administrativa, nos termo do artigo 199º da Constituição da República Portuguesa.

Neste sentido, a pessoa coletiva pública Estado, para poder prosseguir os seus fins, necessita de serviços, que são estruturas de natureza material ou humana destinados a auxiliar os órgãos administrativos na preparação e tomada de decisões. Esses serviços podem ser centrais, quando possuem competência extensível a todo o território nacional (ministérios, direções gerais, inspeções gerais, entre outros), ou periféricos, quando a sua competência se limite a uma determinada área geográfica do território nacional (diretores regionais, comissões de coordenação e desenvolvimento regional, serviços de finanças, entre outros). De acordo ainda com a sua função dominante, esses serviços podem ser executivos, de controlo, auditoria ou fiscalização, ou, por último, de coordenação. De entre os serviços executivos, assumem especial importância as direções-gerais e as direções regionais, assim designadas quando tenham uma natureza periférica.

Os serviços são organizados em forma de pirâmide, que significa que a relação se estabelece entre as várias estruturas da administração é uma relação hierárquica. 

Assim, a estrutura dos serviços pode obedecer a uma estrutura hierárquica, composta por unidades orgânicas fixas ou flexíveis, que são as direções de serviços ou as divisões, ou a uma estrutura matricial, constituídas por equipas multidisciplinares de natureza temporária encarregadas do desenvolvimento de um determinado projeto.

Todos estes serviços, funcionando no âmbito da pessoa coletiva pública Estado, estão sujeitos ao poder de direção do membro do Governo que, de acordo com a respetiva lei orgânica, tenha a seu cargo uma certa área de atribuições. Este poder de direção compreende a prerrogativa de dar ordens e instruções, ou seja, no primeiro caso, comandos numa situação individual e concreta, e, no segundo caso, comandos numa situação geral e abstrata.

Para a delimitação da área de competência dos órgãos locais do Estado faz-se a divisão do território em circunscrições administrativas. Existe uma divisão administrativa geral, em distritos e concelhos, e divisões administrativas especiais. Estas assumem grande variedade, uma vez que são definidas por setores ou ramos da administração. Tendo em conta que são várias as circunscrições administrativas especiais que não coincidem entre si, torna o nosso sistema muito complexo, confuso e excessivo.

Cumpre destacar agora os principais caracteres específicos do Estado e da sua a Administração Direta:

• Unicidade: o Estado é a única espécie deste género (ao conceito de Estado pertence apenas um ente, o próprio Estado)
• Caráter originário: todas as outras pessoas coletivas públicas são sempre criadas e reconhecidas por lei ou nos termos da lei, no entanto o Estado não. A pessoa coletiva do Estado não é criada pelo poder constituído, tem natureza originária, não derivada.
• Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva cuja a natureza faz parte o território nacional. Todas a parcelas territoriais, mesmo que afetas a outras entidades estão sujeitas ao poder do Estado. Mesmo estrangeiros ou apátridas, estão submetidos aos poderes do Estado-Administração.
• Multiplicidade de atribuições: O Estado é uma pessoa coletiva de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuições.
• Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, bem como os serviços públicos que auxiliam esses órgãos.
• Organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado-Administração, a nível central, estão estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias (ministérios).
• Personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade única. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito. Cada órgão do Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou serviço.
• Instrumentalidade: a Administração do Estado é subordinada, não é independente, nem autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a Constituição submete a Administração Direta do Estado ao poder de direção do governo (artigo 199 alínea d).
• Estrutura hierárquica: de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno de obediência.
• Supremacia: o Estado-Administração, dado o seu caráter único e originário e instrumental em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas. O grau ou intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia que ordem jurídica pretende conceder às várias pessoas coletivas públicas. Mas em todos os casos o Estado afirma, nos termos da lei, a sua supremacia: e por se chama entre público máximo ou supremo, enquanto às demais pessoas colectivas públicas se dá a designação de entes públicos menores (ou subordinados).

Atualmente a Administração Direta do Estado é regulada pela Lei nº4/2004 de 15 de janeiro para além dos diplomas específicos relativos à organização e funcionamento de cada Ministério. 

3 - Conclusão

Após a execução do trabalho, podemos concluir que a  Administração Pública é uma realidade vasta e complexa. E por isso, a expressão “Administração Publica” é apresentada sob diversos sentidos. É no seu sentido orgânico, que é possível distinguir os grupos de entidades que a ela pertencem, entre os quais destaco a Administração Estadual Direta, que é a temática principal do trabalho.

A relação que estes grupos estabelecem com o Governo na sua qualidade constitucional órgão supremo da Administração Pública é diferente e progressivamente mais ténue. Assim, as entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo (poder de direção).

A Administração Direta do Estado, como vimos, integra todos os órgãos, serviços e agentes integrados na pessoa coletiva do Estado que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas.

Nem todos os serviços da Administração Direta do Estado têm a mesma competência territorial, pelo que se distingue os serviços centrais dos serviços periféricos como anteriormente visto.

Em suma, com a realização e desenvolvimento deste tema da Administração Pública Portuguesa, mais em concreto da Administração Estadual Direta, foi possível esclarecer vários conceitos e principalmente perceber o funcionamento da Administração Pública, a sua constituição e os princípios pelos quais se regem.

4 - Bibliografia

• https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/administracao-direta-estado
• Noções Fundamentais de Direito Administrativo, Fernanda Paula de Oliveira
• Curso de Direito Administrativo, Diogo Freitas de Amaral

Maria Ribeiro

(2º Ano, Turma B, Subturma 11, nº69980)

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa