Trabalho Final- João Jesus
1.
Introdução
Muito
do estudo que hoje se conhecesse relativamente à Administração Pública e, maioritariamente,
relativamente aos sistemas administrativos, deve-se a dois sistemas administrativos
que a sua história remonta para a cinco séculos atrás, o sistema administrativo
britânico e o sistema administrativo francês.
O
Professor Diogo Freitas do Amaral define sistema administrativo como um modo
jurídico de organização e controlo da Administração. Estamos, de facto, perante
sistemas pois estes não foram apenas um modelo adota no seu país, mas também
exportados para outros países.
Assim,
o presente trabalho tem como objetivo analisar o sistema administrativo francês
e o sistema administrativo britânico, que são a base dos sistemas administrativos
da Europa Ocidental.
Ambos
estes sistemas começaram a vigorar após as revoluções liberais. Para melhor
entender-se o trabalho, irei então fazer uma breve introdução de como funcionava
a Administração até à época. E embora estes dois sistemas tenham surgido na
mesma época, seguiram caminhos diferentes.
Por
isso mesmo, irei de seguida analisar as características de cada sistemas administrativo
e acabarei fazendo uma comparação entre as duas.
2.
Sistema
Administrativo Tradicional
Numa
junção da história com o direito comparado percebemos que Administração Pública
veio-se alterando ao longo do tempo e do espaço. Os modos de jurídicos de
organização, funcionamento e controlo da Administração são diferentes consoante
a época e o país. Ao analisarmos e tipificarmos esses diferentes modos
jurídicos de estruturação damos lugar ao estudo dos sistemas administrativos.
Como
já referi, o presente trabalho tem como objetivo analisar e comparar o sistema
administrativo de tipo francês e o sistema de tipo britânico. No entanto, de
forma a compreendermos melhor a história dos sistemas administrativos, há que
fazer uma breve introdução do sistema que vigorou na Europa até revoluções
liberais. A este sistema, o Professor Freitas do Amaral denomina de Sistema
Administrativo Tradicional[1].
Este
sistema administrativo tradicional vigou na Europa até aos séculos XVII e XVIII,
até ao final do absolutismo, e caracterizava-se maioritariamente pela confusão
dos poderes e inexistência de um Estado de Direito.
O
Rei exercia simultaneamente a função administrativa e a função judicial, pois
era, ao mesmo tempo, o supremo administrador e o supremo juiz. E este era um problema
que não se esgotava no Rei, pois desde os conselhos que funcionavam junto da
Coroa até às Câmaras Municipais, era inexistente a separação entre os órgãos
administrativos e os órgãos judiciais, não havendo separação de poderes.
Outro
grande problema da Administração neste sistema tradicional era o da não
subordinação da Administração Pública à lei. Eram raras as normas que regulavam
a Administração Pública, e as que a regulavam, maioritariamente não tinham
carácter jurídico e nunca vinculavam o poder soberano[2], estando este ao dispor de
decidir o que bem entende-se.
Como
consequência deste problema, os particulares não se poderiam queixar da não
aplicação de um determinada norma, ou de uma ofensa cometida contra eles
mesmos. Assim, não havia Estado de Direito.
Podemos
verificar que este sistema administrativo tradicional, assentava
maioritariamente na inexistência da separação de poderes e de um Estado de
Direito.
Com
a Grande Revolução em Inglaterra (1688) e com a Revolução Francesa (1789), o
paradigma mudou totalmente, não só nestes dois países, mas em toda a Europa.
Para
além de o poder soberano ter sido divido e distribuído por diferentes órgãos,
passou-se também a reconhecer os direitos humanos como direitos naturais,
fazendo com os direitos dos cidadãos fossem assegurados e submetendo a
Administração Pública à verdade jurídica. Basicamente, ao contrário do sistema
administrativo tradicional, passou a haver uma separação de poderes e um Estado
de Direito.
No
entanto, os sistemas modernos seguiram caminhos muito diferentes em França e
Inglaterra, o que deu lugar a dois sistemas administrativos diferentes: o
sistema administrativo inglês (também conhecido como administração judiciária)
e o sistema administrativo francês (também conhecido como administração
executiva).
Para
que se possa concluir a diferença entre ambos os sistemas, cumpre, num primeiro
momento, procedermos à caracterização de cada um.
3.
Sistema
administrativo britânico
Tal
como já referido, este sistema administrativo moderno, teve início após a
Grande Revolução em Inglaterra, de 1688. O sistema administrativo britânico,
também conhecido como sistema de administração judiciária[3], dado o papel inegável
exercido pelos tribunais, está hoje presente na generalidade dos países
anglo-saxónicos, nomeadamente nos Estados Unidos da América, tendo inclusive
influência em vários países da América Latina, tais como o Brasil.
São
aspetos fundamentais do direito anglo-saxónico a “lenta formação ao longo
dos séculos; papel destacado do costume como fonte de direito; distinção entre
common law e equity; função primacial dos tribunais na definição do direito
vigente (´´remedies precede rights``); vinculação à regra do precedente; grande
independência dos juízes e forte prestígio do poder judicial”[4].
Como
principais características do sistema administrativo anglo-saxónico podem ser
referidas:
A) Separação
dos poderes
Como
já mencionei, com as revoluções liberais e os sistemas modernos veio também o conceito
da separação de poderes.
Em
Inglaterra, com a abolição da Star Chamber, em 1641, o Rei ficou
proibido de resolver questões de natureza contenciosa. Com o Act of
Settlement de 1701, o Rei ficou igualmente proibido de demitir ou dar
ordens aos juízes.
B) Estado
de Direito
Com
o Bill of Rights, de 1689, foram consagrados os direitos, liberdades e
garantias dos cidadãos. O Bill of Rights determinava que o direito comum
seria aplicado a qualquer indivíduo inglês, incluindo, naturalmente, o Rei, que
ficou subordinado ao direito[5].
C) Descentralização
A
administração do sistema britânica não estava centralizada nem concentrava em
si todos os poderes, pelo que existem dois órgãos que dispõe de poder sendo
eles a administração central (central government) e a administração
local (local goverment).
Relativamente
às autarquias locais, “não se considerava que as autarquias locais fossem meros
instrumentos do governo central; elas eram sempre encaradas antes como
entidades independentes, verdadeiros governos locais (daí a designação de local
government)”[6].
D) Sujeição
da Administração aos tribunais comuns
Trata-se
da tão conhecida unidade de jurisdição. De facto, os tribunais comuns, também
denominados de “courts of law”, julgam tanto os litígios referentes á
Administração Pública como os litígios entre aqueles que não são funcionários
desta, ou seja, os particulares. Assim, a Administração Pública está sujeita á
aplicação da lei por parte de tribunais judiciais comuns e não de tribunais
administrativos (uma vez que estes últimos não existem neste sistema).
A
lei é igual para todos os cidadãos e não pode nenhuma autoridade invocar
privilégios e imunidades. Temos assim uma jurisdição única uma vez que não
existem tribunais encarregados de julgar especialmente a Administração. As
questões administrativas são julgadas pelos tribunais comuns pelo que não havia
diferenciação de matérias.
E) Sujeição
da Administração aos tribunais comuns
A
Administração Pública estava submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais
comuns (courts of law). Os Poderes Públicos estavam igualmente sujeitos
ao controlo pelos tribunais comuns, e estes, aplicavam-se os mesmos meios
processuais às relações dos particulares entre si e às relações da
Administração com os particulares.
F) Subordinação
da Administração ao direito comum
Em
Inglaterra, desde o Rei aos cidadãos anónimos, todos se regem pelo mesmo
direito, o denominado “The common law of the land”. Havia apenas um
direito, o Direito Comum, não existindo um Direito Administrativo. Isto determinava
que a administração estava subordinada à common law, não dispondo de
poderes exorbitantes nem de privilégios de autoridade pública.
Contudo,
embora não existisse um Direito Administrativo, havia o chamada “Procedimento
Administrativo”. Isto é, regras que regulam a Administração e a forma como
emite as suas decisões.
G) Execução
judicial das decisões administrativas
A
Administração não goza de poderes de execução das suas decisões pelo que se
pretende executar essas decisões terá de se dirigir a um tribunal. Não quer
isto dizer que Administração sempre que quisesse praticar um ato administrativo
tivesse de recorrer aos tribunais. A questão da execução só se coloca quando a
ordem administrativa não é voluntariamente cumprida por um particular.
A
intervenção dos tribunais só acontece quando o particular não cumpre
voluntariamente o que a Administração ordena unilateralmente.
H) Garantias
jurídicas dos administrados
No
sistema administrativo britânico, a Administração não responde pelos atos
praticado pelos seus agentes aos administrados, mas os tribunais procuram
impedir possíveis abusos de poder e
ilegalidades por parte da Administração Pública.
Enunciadas
agora todas as características do sistema administrativo britânico e dado o
papel preponderante que os tribunais têm no mesmo, entende-se a denominação de sistema
de administração judiciária.
4.
Sistema
administrativo francês
O
sistema administrativo francês começou a ter efeitos após a Revolução Francesa,
de 1789. Este sistema é também conhecido como sistema de administração
executiva, dada a autonomia que o poder executivo tinha em relação aos
tribunais.
O
sistema administrativo francês vigora em Portugal desde 1832 e em quase toda a
Europa Continental Ocidental[7] e em muitas ex-colónias
tornadas independentes no século XX.
São
aspetos fundamentais do direito romano germânico a “escassa relevância do
costume; sujeição a reformas globais impostas pelo legislador em dados
momentos; papel primordial da lei como fonte de direito; distinção básica entre
o direito público e o direito privado; função de importância muito varável dos
tribunais na aplicação do direito legislado; maior influência da doutrina jurídica
do que da jurisprudência; mais prestígio do poder executivo do que do poder
judicial”[8].
Tal
como fizemos relativamente ao sistema administrativo britânico, vejamos agora
as principais características do sistema administrativo francês:
A) Separação
de Poderes e Estado de Direito
O
princípio da separação de poderes não ficou esquecido com a Revolução Francesa.
Logo em 1789, separou-se a Administração da Justiça.
Tal
como a separação de poderes, a ideia de Estado de Direito também não ficou
esquecido aquando da Revolução Francesa.
A
Declaração dos Diretos do Homem e do Cidadão, de 1789, veio exigir, não só, um
sistema de garantia de direitos, como a separação do poder executivo do poder judicial,
quando nos diz no seu artigo 16.º “toda a sociedade na qual a garantia
dos direitos não esteja assegurada, nem a separação de poderes determinada,
não tem Constituição”.
B) Centralização
dos poderes administrativos
A
Administração Pública tem uma estrutura fortemente centralizada e hierarquizada.
Introduzida por Napoleão, a administração dispunha de poderes exorbitantes,
fora do norma e muito diferente do que o que eram os poderes dos particulares, o
que lhe permitia prosseguir determinadas tarefas públicas.
É
um exemplo desses mesmos poderes o poder da execução prévia.
C) Sujeição
da Administração aos Tribunais Administrativos
De
forma a acabar com as intromissões constantes dos tribunais comuns no normal funcionamento
da administração, surgiu, em França, uma interpretação do princípio da
separação de poderes completamente diferente da que se conhecia em Inglaterra.
Esta
nova interpretação do princípio veio determinar que se o poder executivo não se
podia intrometer no funcionamento do poder judicial, então o poder judicial também
não se podia intrometer no funcionamento do poder executivo.
Assim,
leis de 1790 e 1795 proibiram os juízes de conhecer litígios contra as
autoridades administrativas, e em 1799 foram criado os tribunais administrativos[9] que tinham como função
fiscalizar a legalidade dos atos da administração.
D) Subordinação
da Administração ao Direito Administrativo
Como
referido, foram criados os tribunais administrativos para resolver litígios da
Administração. Nesse sentido, criou-se igualmente um ramo especial do Direito,
o Direito Administrativo, que veio regular a forma como a Administração
deveria utilizar os seus conhecidos poderes exorbitantes, os poderes especiais
de autoridade.
E) O
privilégio da execução prévia
Como
já mencionei, um dos poderes exorbitantes da Administração, e provavelmente o
mais importante, era o “privilégio de execução própria”.
Este
poder permitia à Administração executar as suas decisões por autoridade própria,
sem que tenha de recorrer ao poder judicial. Quando um órgão da Administração
Pública tomasse uma decisão que fosse desfavorável para um particular e ele não
aceitasse, esse mesmo órgão poderia utilizar meios coercivos para “impor
respeito pela sua decisão, e pode fazê-lo sem ter de recorrer a tribunal para o
efeito”[10].
F) Garantias
jurídicas dos particulares
São
alcançadas através do recurso aos tribunais administrativos onde os direitos
subjetivos públicos são invocáveis contra o Estado. O Estado é responsabilizado
por todos os atos praticados pelos seus funcionários e garante aos particulares
as respetivas indemnizações, quando for caso disso, assumindo então a
responsabilidade perante os cidadãos.
Depois
de enunciadas todas as principais características do sistema administrativo francês,
verificamos que o poder executivo tem uma grande autonomia relativamente ao
poder judicial, daí a designação de sistema de administração executiva.
5.
Comparação
entre os dois sistemas
Num
segundo momento, é importante fazer um confronto entre os dois sistemas enunciados.
Os sistemas administrativo britânico e francês têm em comum o facto de consagrarem
ambos o princípio da separação de poderes e do Estado de Direito.
No
entanto, têm entre si bastantes diferenças. Analisarei as principais diferenças
entre estes dois sistemas.
A)
O Direito Regulador da
Administração
Em
Inglaterra, o direito que regula a Administração é o direito comum, enquanto
que em França é o direito administrativo. Poder-se-á também dizer que é o
direito privado que regula a Administração em Inglaterra, e o direito público
em França.
B) A
Organização administrativa
O
sistema administrativo francês é centralizado e o sistema administrativo britânico
descentralizado[11].
C) A
Execução das decisões administrativas
O
sistema de administração judiciária, caso uma ordem administrativa não seja
respeitada, exige que haja uma sentença do tribunal para proceder à execução da
decisão administrativa. Já o sistema de administração executiva dispensa a intervenção
do tribunal.
D) O
Controlo jurisdicional da Administração
Enquanto
que em Inglaterra a Administração está sujeita aos tribunais comuns, em França será
aos tribunais administrativos.
No
sistema francês, os tribunais comuns não podem solucionar litígios
administrativos, pelo que isso está a cargo dos tribunais administrativos,
havendo assim uma dualidade de jurisdição. Já em Inglaterra são os tribunais
comuns que solucionam todos os litígios, pelo que há uma unidade de jurisdição.
Sintetizando tudo num esquema:
|
|
Sistema administrativo britânico |
Sistema administrativo francês |
|
Direito
regulador da Administração |
Direito
Comum |
Direito
Administrativo |
|
Organização
administrativa |
Descentralizado |
Centralizado |
|
Execução
das decisões administrativas |
Necessita
de uma sentença do tribunal |
Não
necessita da sentença de um tribunal |
|
Controlo
jurisdicional da Administração |
Exercido
pelos tribunais comuns |
Exercido
pelos tribunais administrativos |
6. Conclusão
Por
fim, resta fazer algumas considerações finais. As características expostas
relativamente aos dois sistemas remetem aos seu primeiros tempos, e embora,
como se viu, apresentem como opostas entre si, foram sofrendo aproximações ao
longo dos tempos.
No
entanto, continuam a existir algumas diferenças. A diferença primordial assenta
no controlo jurisdicional da Administração. Enquanto que a solução de litígios
da Administração, em Inglaterra, pertence aos courts of law (tribunais
comuns, de um poder judicial unitário), em França, pertence aos tribunax
adminsitratifis (órgãos jurisdicionais especialidades e diferenciados dos
tribunais comuns).
Neste
sentido, embora este tema seja de um debate puramente histórico, em muito
contribuiu para o mapear de soluções que hoje encontramos. Para além disso,
embora estes dois sistemas continuem a apresentar diferenças entre si, é
notório um caminhar acentuado para um convergência dos sistemas.
Bibliografia
· AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de direito
Administrativo”, Almedina
· DICEY,
Albert Venn “Introduction to the study of the Law of the Constitution”
[2] Apenas obrigavam os funcionários
subalternos perante os respetivos superiores hierárquicos
[3] Conceito introduzido por Maurice
Hariou
[5] Rei ficou principalmente subordinado
ao direito consuetudinário, resultante de costumes sancionados pelo tribunal (common
law)
[6] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. I, p.91.
[7] Existem bastantes variantes, como em
Itália e Alemanha, no entanto é tudo do mesmo género, o sistema de
administração executiva.
[8] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. I, p.94.
[9] O Professor Freitas do Amaral
considera que estes tribunais não eram verdadeiros tribunais, mas sim órgãos da
administração, com regras independentes e imparciais.
[10] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. I, p.97.
[11] Pode-se ainda dizer que a Administração
britânica tem menos poderes para com os particulares.
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