Trabalho final, Margarida Valente, nº66132

 Introdução:

A organização pública é um “grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista à satisfação de necessidades coletivas predeterminadas desta.” esta tem como elementos básicos, primeiramente as pessoas coletivas de direito público, que se pronunciam através dos órgãos administrativos, e, em segundo os serviços públicos, isto é, os respetivos órgãos constituintes da entidade pública, que dela dependem. Podemos então assim concluir que os elementos essenciais da administração pública são as entidades públicas coletivas, os seus serviços públicos, as suas atribuições e os seus órgãos (e respetivas competências).   

A questão que aqui se levanta é como é que é estabelecida a estrutura da organização administrativa e como funcionam as relações entre as várias entidades e órgãos, para melhor entendermos devemos de ter em conta as temáticas da descentralização e centralização, e da desconcentração e concentração.      

Estamos perante um sistema administrativo centralizado quando “a satisfação de todas as necessidades coletivas (de âmbito nacional, regional ou local) estiver a cargo de uma só pessoa coletiva pública…”. Logo, quando a lei atribui esta função, de satisfazer todas as necessidades coletivas, a mais que uma pessoa coletiva estamos perante um sistema descentralizado. Podemos concluir que a centralização e a descentralização administrativas respeitam a repartição de atribuições.

Já a concentração consiste na alocação de todas as competências, de tomada de decisões e de atos administrativos, em apenas um órgão. Por outro lado, a divisão das competências por vários órgãos dá origem à desconcentração. Duas formas de desconcentração são a hierarquia administrativa ( desconcentração originária, que decorre da lei, ou seja, a lei reparte, desde logo, competência entre aqueles órgãos) e a delegação de poderes ( desconcentração derivada, não decorre imediatamente da lei, sendo necessária a existência de um ato específico praticado para que se possa dizer que existe delegação). 

Tendo em conta que, em Portugal a Administração Pública se rege com base no princípio da desconcentração e no princípio da descentralização como podemos averiguar no art 267º, nº2, CRP, que afirma que “ a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas , sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes. ” , ou seja, a Administração reparte as suas atribuições entre entidades, e as suas competências entre órgãos, e é necessário verificarmos como é que as relações entre os demais são estabelecidas e como funcionam. 

Como sabemos, uma relação jurídica administrativa é constituída por dois ou mais sujeitos, que são titulares de posições jurídicas, ativas (“direitos”) ou passivas (“deveres”), o que analisaremos mais à frente é como se constituem essas relações e as situações jurídicas em que ficam cada um dos sujeitos. Para tal iremos analisar a hierarquia, que como já vimos anteriormente é uma das formas da desconcentração administrativa. A hierarquia estabelece a relação entre o superior hierárquico e o subalterno, analisaremos os seus direitos e deveres. 

Para além desta, veremos delegação de poderes, ou seja, o ato através do qual um órgão permite que outro órgão ou agente exerçam competências pertencentes ao primeiro. 

E por fim, vamos analisar a tutela administrativa e a superintendência, que são os poderes de intervenção sobre forma pública, que tem como fundamento o princípio da unidade da administração, do Governo.

 

 Hierarquia: 

A hierarquia administrativa consiste na distribuição de poderes e deveres de um conjunto de órgãos administrativos dentro da mesma unidade de atribuições, esta pode ser vista como um modelo organizativo, ou como uma relação jurídica. 

O modelo organizativo permite a repartição de competências entre os vários órgãos administrativos e os seus agentes, para além disso auxilia na resolução de conflitos e na atribuição de responsabilidades, facilitando a tomada de decisão em prol do interesse público.  Este modelo determina tanto as relações interorgânicas como a organização interna dos serviços dando origem a dois tipos de hierarquias, a externa e a interna.  A hierarquia externa é a hierarquia existente entre os vários órgãos, esta tem como função a repartição de competências entre os subalternos e os seus superiores. Já a hierarquia interna regula as relações entre os órgãos e os seus agentes, esta tem como principal função a organização interna da pessoa coletiva. 

Esta tem como alicerces dois princípios, o princípio da desconcentração e o princípio democrático. O princípio da desconcentração vem exigir “a distribuição de 

competências por vários órgãos de uma mesma pessoa colectiva”, já o princípio democrático determina que a decisão deve ser tomada pelo “órgão dotado 

de maior grau de legitimidade democrática”, o grau de legitimidade democrática varia consoante a posição ocupada na pirâmide hierárquica administrativa

Como já consagrado anteriormente, a hierarquia baseia-se numa repartição de poderes entre os superiores e os subalternos, no direito português esta repartição dá-se através da regra da competência separada, isto é, atribui-se uma competência a um subalterno, que através desta irá originar um ato que irá ser supervisionado e controlado pelo seu superior, dando a este a oportunidade de puder revogar, modificar ou substituir. Esta regra tem por base o princípio democrático. Enquanto relação jurídica, “a hierarquia comporta situações ativas e situações passivas”, tendo como seus titulares os superiores hierárquicos e os subalternos, respetivamente. Estas situações jurídicas são originadas pelos poderes e deveres que cada um comporta, sendo os mais importantes o poder de direção que o superior hierárquico detém e o dever de obediência do subalterno.

O poder de direção é um dos vários poderes que o superior hierárquico detém na sua posse, este consiste na possibilidade de o superior hierárquico emitir comandos de forma a orientar a atuação dos seus subalternos. Estes comandos podem assumir duas formas, podem ser ordens, estipulam a aplicação do direito em casos concretos e individuais, ou instruções, estipulam a aplicação do direito em situações gerais e abstratas.

  Este poder é ilimitado em extensão e em intensidade. É ilimitado em extensão, ou seja, o superior “tem a possibilidade  de ditar a actuação do subalterno mesmo quando estejam em causa matérias da competência exclusiva deste último.”, e é ilimitado em intensidade, isto é, apesar do superior puder simplesmente definir os objetivos e os critérios pelos quais o subalterno se deve reger, este pode emitir ordens onde estipula de forma integral como deve o subalterno atuar.  O poder de direção apesar de ser ilimitado, encontra limites à sua utilização, nomeadamente, “o superior hierárquico não pode dar ao subalterno qualquer ordem ou instrução que lhe aprouver, ou do modo que lhe aprouver. Os limites do poder de direcção decorrem do princípio da legalidade e este veda, naturalmente, ao superior hierárquico a emissão de comandos ilegais.”

  Para além deste poder de direção, o superior possui ainda o poder de inspeção, que consiste na fiscalização da atuação do subalterno, o poder de supervisão, é a capacidade do superior revogar ou suspender os atos praticados pelo subalterno, o poder de substituição, a possibilidade do superior agir na vez do subalterno, o poder de decidir conflitos entre os subalternos, uma vez que o superior é responsável por todas as suas atuações, e o poder de disciplinar, a capacidade de aplicar sanções aos subalternos. 

  O principal dever do subalterno é o dever de obediência, este “é a necessidade de acatamento, pelo subalterno, das ordens e instruções emitidas pelo superior hierárquico em matéria de serviço e com a forma legal.”.  o dever de obediência não é ilimitado. Isto significa que o subalterno não é obrigado a obedecer a toda e qualquer ordem do superior hierárquico. Mas isto não significa que o dever de obediência do subalterno cesse perante toda e qualquer ordem ou instrução ilegal. Este está legalmente autorizado a desobedecer ao superior em cinco situações: se o comando não emanar de “legítimo superior hierárquico” (art. 271.º, nº2, CRP),  se o comando não for dado em matéria de serviço (art. 271.º, 2 CRP),  se o comando não revestir a forma legal, se o comando envolver a prática de um crime, se o comando for nulo. Nas situações em que o subalterno, pelo seu dever de obediência, é obrigado a cumprir ordens ou instruções ilegais, este tem, eu seu benefício, proteção pelo artigo 271º, nº2, CRP, que o exclui de qualquer responsabilidade, para tal basta que este reclame por escrito, indicando as ordens que lhe foram dadas. 

   Esta proteção impõem-se por estarmos perante um Estado de Direito, logo “, ninguém pode ser responsabilizado por uma conduta que está obrigado a adoptar.”.

  Para além do dever de obediência, possuem outros deveres, todos enumerados no artigo 3º EDTEFP, tais como, o dever de prossecução do interesse público, o de isenção, de imparcialidade, de informação, de zelo, de lealdade, de correção, de assiduidade e de pontualidade.

  A violação dos deveres por parte do subalterno dá origem a uma infração disciplinar, que poderá desencadear o poder disciplinar do superior hierárquico.

Tutela Administrativa: 

A tutela administrativa consiste num conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública noutra de forma a assegurar a legalidade da sua atuação. Logo esta terá como poder principal o “poder de fiscalização da legalidade”. Esta é uma “relação jurídica entre duas pessoas coletivas diferentes”, que serão designados de pessoa coletiva tutelar e pessoa coletiva tutelada. Esta encontra-se legislada na Lei nº 27/96, de 01 de Agosto. 

  A tutela subdivide-se em espécies consoante a sua finalidade e o seu conteúdo. No que toca à sua finalidade desta originam-se duas vertentes, a tutela da legalidade e a tutela de mérito. 

A tutela de legalidade tem como objeto as decisões da entidade tutelada, esta vai assegurar a legalidade destas decisões, ou seja, se estas vão ou não de encontro ao que a lei estipula.

A tutela de mérito vai averiguar o mérito das decisões tomadas pela entidade tutelada, vai determinar, independentemente de ser uma decisão conforme a lei ou não, se esta “é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correcta ou incorrecta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc.”. Esta distinção torna-se ainda mais relevante após a publicação do Decreto-lei nº 100/84, de 29 de março, e depois da revisão constitucional feita em 1982, pois após estas a administração deixou de ter tutela de legalidade e de mérito sob as autarquias locais, passando a ter só tutela de legalidade, como está consagrado no artigo 242º, nº2, CRP.

A distinção feita em relação ao seu conteúdo originou a tutela integrativa, a tutela sancionatória, tutela revogatória e a tutela substitutiva.

A tutela integrativa consiste “no poder de autorizar ou aprovar os atos da entidade tutelada”. Distinguindo-se dentro desta a tutela integrativa a priori e a tutela integrativa a posteriori.  A integrativa a priori compreende a autorização ou não de um ato da entidade tutelada, logo esta depende desta autorização para puder atuar. A integrativa a posteriori consta da aprovação ou não de um ato, já produzido, da entidade tutelada, sendo este ato um ato “definitivo, mas não é executório, e a sua executoriedade depende da aprovação tutelar”. Ambos os atos podem ser transmitidos expressamente ou tacitamente, só não podem ser alterados pela entidade tutelar, isto porque na tutela integrativa não há poder de substituição por parte do superior.

A tutela inspetiva consiste no poder de fiscalização dos órgãos e serviços da entidade tutelada. 

A tutela sancionatória baseia-se no poder de aplicar sanções quando se deteta irregularidades no exercício da entidade tutelada. Esta tutela é aplicada após se verificar a tutela inspetiva.

  A tutela revogatória compreende o poder de revogar os atos administrativos produzidos pela entidade tutelada. 

  A tutela substitutiva é o poder que a entidade tutelar detém de conseguir suprir as omissões cometidas pela entidade tutelada, substituindo-a e agindo na sua vez, praticando os devidos atos a serem tomados.

Uma questão que tem sido muito debatida é a de se é legítimo que a lei ordinária defina as formas de tutela administrativa, nomeadamente integrativa, sancionatória, revogatória ou substitutiva, que devem intervir sobre as autarquias locais. Ao responder a esta questão não podemos deixar de notar a divergência existente quanto à interferência da administração pública nas autarquias locais. Por um lado, uma parte da doutrina nega a capacidade da lei ordinária para estabelecer as formas de tutela, “com base numa interpretação meramente literal da nossa lei fundamental: onde o nº1 do artigo 242º, da CRP diz que << a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos>>, deveria entender-se que só ficava consentida a tutela inspectiva …” . Já o Senhor Professor Diogo Freitas de Amaral discorda desta posição afirmando que “ << verificar o cumprimento da lei é uma operação de controlo da legalidade que tanto pode existir na tutela inspectiva como em algumas das outras modalidades ou espécies de tutela administrativa …”, ou seja, o Senhor Professor só punha em causa a aplicação da tutela sancionatória e revogatória, devido ao facto que perante uma ilegalidade por parte das autarquias locais para se efetivar a aplicação de uma sanção ou se declarar a anulação do ato é necessário recorrer aos tribunais administrativos. Em relação à tutela substitutiva, o Senhor Professor conclui que esta não é compatível com o artigo 243º, nº1, da CRP, por tal esta só virá a ser legítima quando a Constituição vier permiti-la em casos concretos, e não apenas em omissões ilegais dos atos. Podemos então afirmar que sobre as autarquias locais existe uma tutela de legalidade e não uma tutela de mérito.

Há ainda que definir que esta tutela administrativa tem por base um princípio geral: “a tutela administrativa não se presume”, isto é, a tutela só existe quando a lei assim o consagra e prevê. Devemos ainda esclarecer que, apesar de Marcello Caetano discordar, que segundo o Senhor Professor Diogo Freitas de Amaral a entidade tutelar (o Governo) não possui autoridade para ditar como deve a entidade tutelada interpretaram leis e os regulamentos, este poderá, se assim solicitado, auxiliar, mas não poderá emanar ordens ou instruções. Para além disto, há que ter ainda em conta a possibilidade da entidade tutelada puder impugnar algum ato praticado pela entidade tutelar que possa prejudicar a primeira, para tal basta recorrer aos tribunais administrativos.

A fiscalização do cumprimento da lei, através da tutela administrativa, existe perante a Administração Indireta do Estado e a Administração Autónoma do Estado.

Superintendência: 

A superintendência é o poder que o Estado, ou outra pessoa coletiva pública, detém de definir os objetivos e orientar a atuação da pessoa coletiva pública, que segundo a lei, destes dependem. Este é um “poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa.”, isto porque, ao contrário da tutela administrativa, esta tem a função e objetivo de orientar a atuação das entidades.

“O poder característico desta relação é o poder de orientação, isto é, de emitir directrizes ou directivas (determinam vinculativamente finalidades, mas genericamente ou sem indicação estrita de meios) ou “orientações estratégicas” (para as empresas) – poder que não necessita, por isso, de previsão legal ou estatutária expressa.”. As diretivas e as recomendações distinguem-se dos comandos (ordens e instruções) derivados do poder de direção, os primeiros são mais genéricos e dão liberdade à entidade coletiva pública de fins singulares de decidir os meios que quer usar, já as ordens, como vimos anteriormente, são comandos específicos e concretos de execução imediata e total. Para além deste poder de orientação, a superintendência pode englobar poderes tais como o “de nomeação ou de emissão de titulares de órgãos, de controlo preventivo (parecer vinculante, autorização, aprovação), de correção (anulação, revogação), de substituição (incluindo a modificação), de aplicação de sanções…”. 

É ainda importante referir algumas diferenças entre a superintendência, a tutela administrativa e entre o poder de direção, de forma a estabelecer as arestas que os distinguem.

A grande diferença da superintendência para a tutela administrativa é que a primeira é mais forte que a segunda, isto porque esta tem como função orientar a conduta dos organismos dependentes, já no caso da tutela administrativa, o seu objetivo prende-se apenas pela verificação da legalidade dos atos tomados pela entidade tutelada. Já no que toca à distinção com o poder de direção, a superintendência apresenta menos força, visto que o poder de direção consiste na capacidade de dar ordens e instruções, e a superintendência apenas emite diretivas e recomendações.

É através da superintendência que o Governo fixa as grandes orientações a que deve obedecer o agir das Entidades Intraestaduais. Este poder nos termos do art 199º, alínea d), CRP, só existe sobre a Administração Indireta. 

Delegação de Poderes

A definição do conceito da “Delegação de Poderes” ou da “Delegação de Competências” varia muito de autor para autor. A definição adotada praticamente na íntegra pelo nosso legislador, que se encontra consagrada no artigo 44º do CPA, é a do Senhor Professor Diogo Freitas de Amaral, que diz que esta surge a partir de um ato praticado por um órgão administrativo, competente para decidir em certa matéria, que  “permite que a sua competência para a prática de actos jurídicos seja exercida por outro órgão, da mesma (delegação de competências) ou de outra pessoa colectiva (delegação de atribuições).”

É importante realçar que a delegação de poderes se trata de uma “modalidade de desconcentração. Visa, assim, as mesmas finalidades subjacentes à desconcentração administrativa: a aproximação da administração às populações e a desburocratização, tudo tendo em atenção a boa administração e a eficiência administrativa.”

O ato de delegação é um ato administrativo predominantemente discricionário, isto porque o delegante pode optar por delegar o poder apenas para a prática de um ato (delegação específica) ou para a prática de diversos atos (delegação genérica). A manutenção da relação jurídica constituída pela delegação de poderes fica dependente da vontade do delegante [art. 40.º, a) CPA], este pode, se assim entender, revogar o ato de delegação sem necessidade de qualquer fundamentação.

Para o ato de delegação ser válido este deve preencher certos requisitos, que se encontram estipulados no artigo 47º, nº 1 e 2, do CPA, sendo estes a obrigação de uma norma de habilitação que vai delimitar a competência delegada e o seu âmbito, e a obrigação de tornar público o ato de delegação. 

No que toca à norma de habilitação é importante realçar que esta tem as suas limitações, nomeadamente, esta não pode ter como objeto certas matérias, nesta deve estar identificado o órgão delegante e o órgão ou agente delegado, bem como a competência delegável e a permissão da sua prática. A norma de habilitação deve ainda respeitar o requisito específico de legalidade do ato de delegação de poderes, presente no

artigo 37.º, 1 CPA, onde é exigido que a mesma contenha a especificação dos poderes delegados.

Já a publicação é um requisito de eficácia do ato, esta deve como manda o CPA, ser efetuada no Diário da República ou no boletim da autarquia, salvo se este não existir, caso em que deve ser afixado nos lugares do estilo (artigo 37.º, 2 CPA).

 

O desrespeito dos requisitos de legalidade do ato de delegação implica a sua 

invalidade, ou seja, a não produção, do efeito permissivo do exercício da competência em causa pelo delegado. 

A situação jurídica do delegante após a prática do ato de delegação sofre alterações. A principal alteração é a perda da competência delegada, ainda que seja de forma precária, este perde a sua titularidade e o seu exercício. Esta perda é meramente precária visto que este pode a qualquer momento voltar a adquiri-la, seja através de um ato de revogação parcial do ato de delegação ou através da extinção do mesmo. 

Emergem ainda na sua esfera jurídica poderes, que anteriormente não detinha, nomeadamente, o poder de quase-direção (“ quase” pois não possui o poder de emitir ordens), que consiste na faculdade de emanar instruções e diretivas sobre a forma de exercício dos poderes por este delegados, artigo 49º, nº1, CPA; o poder de avocação, este compreende a capacidade do delegante chamar a si a competência delegada, este não extingue a delegação de poderes, artigo 49º, nº2, CPA; o poder de supervisão, ou seja, a possibilidade de revogar ou suspender os atos delegados, artigo 49º, nº2, CPA; o poder de inspeção, que segue os mesmo moldes da Hierarquia, este poder não está explicitamente estipulado na lei, mas pode se inferir, logicamente, a partir dos poderes de supervisão e de substituição; poder de impugnar os atos delegados através de recursos hierárquicos; poder de autorizar um ato de subdelegação, art 46º, nº1, CPA; poder de revogar, total ou parcialmente, o ato de delegação, não necessitando de fundamentação.

Por sua vez também a situação jurídica do delegado também se altera, visto que “a própria natureza da permissão em causa implica que à delegação seja igualmente assacado 

um efeito impositivo: em virtude da delegação, o delegado fica obrigado a exercer a competência delegada, uma vez que a competência é irrenunciável e inalienável (artigo 36º CPA).”. Para além disto, todos os atos por este praticados enquanto delegado são deste responsabilidade, ou seja, esses atos por ele praticados serão imputados na sua esfera jurídica. 

Este fica ainda investido do poder de revogar os atos por ele praticados ao abrigo da delegação de poderes, e do poder de subdelegar a competência delegada.

A delegação de poderes é uma relação jurídica por natureza precária, tendo apenas dois modos de ser extinta, como está consagrado o artigo 50º, CPA. Esta relação pode extinguir-se por revogação, artigo 50º, alínea a), CPA, ou por caducidade, artigo 50º, alínea b), CPA.

Conclusão

Ao longo do trabalho foram abordadas as várias relações administrativas existentes entre os demais órgãos das pessoas coletivas. Todas estas relações têm por base o princípio da desconcentração e da descentralização, isto porque, é esta repartição de atribuições entre as várias entidades públicas, e a repartição de competências entre os vários órgãos, que gera a necessidade de se estabelecerem relações administrativas de forma a se estipular quem é competente ou não para praticar certos atos. 

Tendo em conta esta necessidade, foram introduzidos conceitos como a hierarquia, a delegação de poderes, a tutela e superintendência. A hierarquia, como já vimos, retrata a relação entre o superior hierárquico e os demais subalternos, de tudo o que analisamos e constatámos, acho importante realçar, o poder de direção do superior hierárquico e o dever de obediência do subalterno, que na minha opinião, são as características da esfera jurídica de cada um, que melhor retrata esta relação. 

Analisamos ainda a tutela administrativa, fazendo inicialmente a distinção, quanto à finalidade, entre a tutela de mérito (mérito das decisões) e de legalidade (legalidade das decisões), e de seguida analisamos a distinção, quanto ao conteúdo, entre a tutela integrativa, sancionatória, substitutiva e revogatória. Já em relação à superintendência, constatámos que era o poder mais forte, amplo e intenso do Estado, e fizemos uma breve diferenciação desta e da tutela administrativa.

Para além disto, vimos o ato da delegação de poderes, analisamos a situação jurídica do delegante e do delegado, ou seja, vimos a perda temporária da titularidade de uma competência por parte do delegante e a forma como o delegado poderia praticar esta competência.

Concluindo, depois de termos analisado todos estes conceitos que promovem a descentralização e a desconcentração da Administração Pública, e de termos visto as várias situações jurídicas presentes nas relações administrativas resultantes, na minha opinião podemos concluir que, a organização está estruturada de uma maneira equilibrada e democrática, tendo todos os sujeitos deveres e direitos.

Bibliografia

• Marcelo Rebelo de Sousa & André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral I, 3ª Edição, Dom Quixote
• José Carlos Vieira, Lições de Direito Administrativo, 5ª Edição, Coimbra Jurídica
• Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo I, 4ª Edição, Almedina
• Vasco Pereira Da Silva, Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras, Almedina 
• Paulo Otero, Direito Administrativo I, Almedina