Trabalho final - Maria Quaresma, nº 68027

                                                                

                                                                          

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

ANO LETIVO 2023/2024

2.º ANO – TURMA B

SUBTURMA 11

DIREITO ADMINISTRATIVO I

Nome: Maria Madalena Ribeiro Quaresma

Nº de aluno: 68027

A ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA

Sumário: 1. Introdução; 2. Noção e caracterização da Administração Estadual Indireta; 3. Institutos públicos; 3.1. Conceito e regime jurídico; 3.2. Espécies; 3.2.1. Os serviços personalizados; 3.2.2. As fundações públicas; 3.2.3. Os estabelecimentos públicos; 4. Empresas públicas; 4.1. Conceito; 4.2. Evolução histórica; 4.3. Motivos de criação; 4.4. Espécies; 4.5. Missão de enquadramento; 4.6. Regime jurídico; 5. Conclusões finais; 6. Bibliografia.

1. Introdução

    O presente trabalho, no âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo I, é referente à Administração Estadual Indireta, uma das modalidades da Administração Pública, cujo o conceito será, primeiramente, definido tomando em consideração o princípio de descentralização administrativa e, posteriormente, desenvolvido atendendo à caracterização das entidades públicas que desempenham uma administração indireta do Estado, os institutos públicos, que com natureza burocrática executam funções de gestão pública, e as empresas públicas, que com cariz empresarial realizam uma ação de gestão privada.

2. Noção e caracterização da Administração Estadual Indireta

    A atividade administrativa pública é essencialmente desenvolvida, de forma direta e imediata, por órgãos provenientes da própria pessoa coletiva Estado e tendo em conta as orientações do Governo. Não obstante de ser admitida a administração estadual através de organismos criados pelo Estado, com personalidade jurídica própria, que deste modo “já não são Estado, já não integram o Estado, já não estão incorporados no Estado”1.

    É perante esta situação que é possível fazer uma primeira distinção de conceitos. Nomeadamente entre o princípio de desconcentração e descentralização. O primeiro diz respeito à distribuição de várias competências pelos diversos órgãos de uma única entidade administrativa, já o segundo corresponde à distribuição de poderes, pelos vários órgãos, de uma pluralidade de entidades administrativas2. Sendo que é neste segundo grupo que se insere a Administração Indireta, pois os fins dos Estado, são realizados por organismos que não o próprio Estado, mas criados por ele.

    De facto, a crescente complexidade da atividade administrativa exercida pelo Estado complementada com a difícil realização dos fins em certos casos traduziu-se no surgimento da Administração Estadual Indireta. Assim sendo, para as funções que não podem ser desempenhadas pelos Ministérios, o Estado criou entidades autónomas de decisão e gestão, que apesar de colaborarem com o Estado para a realização dos seus fins próprios, possuem meios distintos aos do Estado e personalidade jurídica, de forma a tornarem-se organismos não integrantes do Estado.3 Deste modo, esta modalidade de administração corresponde à descentralização imprópria, pois, como irei aprofundar adiante, os interesses públicos do Estado são postos a cargo de outras pessoas coletivas públicas, através da devolução de poderes 4.

    Outras razões para o seu surgimento prendem-se com a necessidade de evitar as regras rígidas da contabilidade pública, bem como a motivação política de, por exemplo, alargar o intervencionismo do Estado ou proteger determinadas atividades de interferências políticas.

1 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, p. 348.

2FERNANDA P. OLIVEIRA, “O princípio da descentralização administrativa”, in CARLA AMADO GOMES/ANA FERNANDA NEVES/ TIAGO SERRÃO (coord.), Organização Administrativa: Novos Atores, Novos Modelos, Vol. I, 2018, AAFDL Editora, pp. 154-156.

3 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, pp.350-351

4 FERNANDA P. OLIVEIRA, “O princípio da descentralização administrativa”, in CARLA AMADO GOMES/ANA FERNANDA NEVES/ TIAGO SERRÃO (coord.), Organização Administrativa: Novos Atores, Novos Modelos, Vol. I, 2018, AAFDL Editora, p. 161-162.

    Após esta explicação introdutória do conceito de administração estadual indireta, é relevante caracterizá-lo, tendo presente os termos materiais, bem como os orgânicos.

    Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, a administração indireta no ponto de vista material é “uma atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”5.

    Caracteriza-se como uma modalidade de administração pública em sentido objetivo, mesmo que seja indireta, adicionalmente a sua atividade é de natureza estadual, uma vez que tem como objetivo a realização dos fins estaduais. Como já foi referido, esta atividade é desempenhada por entidades públicas distintas do Estado, com competência, pois o Estado devolve certos poderes a estes organismos não integrados, não obstante de poderem ser retirados pelo mesmo, através de um decreto-lei.

    Por último, segundo este ponto de vista, a atividade administrativa desenvolvida pelas entidades competentes, embora representem o interesse do Estado, resultam em atos administrativos em nome próprio, alheios aos do Governo, mas sujeitos aos seus poderes de superintendência e tutela. O poder de superintendência corresponde à sua capacidade para coordenar as atividades das entidades públicas, nomeadamente a partir da nomeação e demissão dos dirigentes das entidades, da prestação de diretivas relativas ao modo de exercer a sua atividade e da fiscalização da atividade. Já o poder de tutela atende ao poder de controlo da administração, subdividindo-se em tutela de mérito, um juízo de oportunidade e competência, em que se verifica se a atuação de determinada pessoa coletiva pública está a ser a melhor para o interesse público, pelo cumprimento dos fins e diretivas que lhes foram impostos; e de legalidade, relativa à conformidade com a lei perante a realização das suas funções.

    Tendo em conta a perspetiva orgânica, o Professor Diogo Freitas do Amaral define a administração indireta como o “conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, na atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”6.

    Assim sendo, entende-se como um conjunto de entidades públicas distintas do Estado, com personalidade jurídica própria, ainda que sejam criadas livremente e financiadas total ou parcialmente pelo Estado. Este financiamento justifica-se, pois inicialmente, não detêm capital necessário para a sua atuação.

5 DIOGO FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. cit, 349

6 DIOGO FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. cit, 349-350.

    Por fim, têm autonomia administrativa e financeira, visto que definem a sua organização e podem tomar decisões individuais, para além de gerirem as suas contas através da cobrança das suas receitas7 e gestão de despesas.

    Não obstante daquilo que foi referido, parece-me haver uma descentralização imprópria virtual pelo facto de as entidades públicas não terem uma real autonomia do Estado, uma vez que realizam as funções tendo em conta as suas orientações e estão sujeitas a poderes de controlo executados pelo Governo, o órgão superior da administração pública, segundo o artigo 182.º da Constituição.

3. Institutos públicos

3.1. Conceito e regime jurídico

    No primeiro grupo de entidades públicas que realizam uma atividade administrativa estadual indireta encontram-se os institutos públicos, definidos pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública”8.

    Estes organismos administrativos não são exclusivamente característicos da Administração Pública portuguesa, aliás em vários países são apresentadas diversas designações para mencionar os institutos públicos, como établissements publics na França, public corporations ou public bodies na Inglaterra, administrative agencies nos Estados Unidos da América e autarquias locais, autarquias institucionais ou simplesmente autarquias no Brasil.

    De igual modo, em Portugal, a designação de institutos públicos nem sempre foi a utilizada, pelo que a doutrina e a jurisprudência já os denominaram por serviços personalizados do Estado. No entanto, a dimensão da sua função, levou a que a doutrina adotasse uma designação mais ampla e acertada, uma vez que os serviços personalizados

7 As entidades públicas podem coletar recolher receitas relativas à sua atividade, no entanto se estas não forem suficientes o Estado têm de as preencher in DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito

Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, p. 357.

8 DIOGO FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. cit, 363.

apenas comportam uma parte de toda atividade, tornando-se, assim, numa espécie dos institutos públicos9.

    No entendimento do Professor João Caupers, os institutos públicos “constituem um conjunto de pessoas coletivas, que apresentam entre si de comum a personalidade jurídica pública, a criação pelo Estado (ou por outra pessoa coletiva de base territorial10) (...) e a estrutura não empresarial”11, que se classificam em quatro espécies: os institutos de prestação, que prestam serviços à sociedade; os reguladores, que auxiliam no desenvolvimento de atividades privadas especificas; os fiscalizadores, que controlam os riscos dessas mesmas atividades privadas; e os de infraestruturas, responsáveis pela construção e manutenção de infraestruturas12.

    Dada a sua heterogeneidade, os institutos públicos, tornaram-se objeto de regulação-quadro pela Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro (LQIP).

    Analisando sucintamente esta Lei-Quadro, o instituto público é, primeiramente, uma pessoa coletiva pública, nos termos dos artigos 3.º e 4.º da LQIP, logo é sempre dotado de personalidade jurídica. Em segundo lugar, é uma pessoa de tipo institucional, uma vez que ao contrário de uma associação, que se organiza por um agrupamento de pessoas, este tem uma natureza material.

    Adicionalmente, segundo o artigo 8.º da LQIP este organismo assegura o desempenho de funções administrativas, pelo que realizam funções exclusivamente administrativas e não exercem funções privadas13. De facto, as questões que a lei lhe atribui são as únicas que poderão ser abordadas pelos institutos públicos, por ser tratarem de entidades de fins singulares com vocação especial.

    Relativamente à sua criação, de acordo com o artigo 9.º da LQIP é necessário que seja através de um ato legislativo e quanto à sua extinção ou restruturação é obrigatório um ato de valor igual ou superior ao que o tenha criado, nos termos do nº 3 do artigo 16.º da LQIP.

9 ELSA JESUS COELHO FERNANDES, A Administração Indireta do Tipo Institucional e o Processo de Execução Fiscal. Orientador: Professor Doutor Joaquim Freitas Rocha. 2016. Dissertação (Mestrado em Direito Tributário e Fiscal) - Universidade do Minho, Escola de Direito, p. 21.

10 Em concordância, com o disposto pelo Professor João Caupers, o Professor Diogo Freitas Do Amaral menciona que os institutos públicos para além de criados pelo Estado, podem ser de âmbito regional ou municipal, transferindo-se da categoria de administração estadual indireta, para o campo de administração regional indireta ou municipal indireta. (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, p. 357)

11 JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, p.123.

12 JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, p.124.

13 ELSA JESUS COELHO FERNANDES, A Administração Indireta do Tipo Institucional e o Processo de Execução Fiscal. Orientador: Professor Doutor Joaquim Freitas Rocha. 2016. Dissertação (Mestrado em Direito Tributário e Fiscal) - Universidade do Minho, Escola de Direito, p. 23.6

    Por fim, em virtude do artigo 53.º da LQIP, os institutos públicos têm a faculdade de conceder a realização das suas funções a entidades privadas, que em conjugação com o artigo 54.º da LQIP, relativo à delegação de serviço público, traduz a ideia de que o privado não lucra, no ponto de vista económico com a atividade desempenhada14.

3.2. Espécies

    Contrariamente à distinção do Professor José Caupers, mencionada no ponto anterior, o Professor Diogo Freitas do Amaral introduz três espécies principais de institutos públicos: os serviços personalizados, as fundações públicas e os estabelecimentos públicos.

3.2.1. Os serviços personalizados

    De acordo com a definição do Professor José Carlos Vieira de Andrade, “os serviços personalizados correspondem a departamentos administrativos específicos (ministeriais) que são autonomizados e aos quais se atribui personalidade jurídica (...)”15, ou seja, são serviços públicos específicos, que realizam funções administrativas de forma autónoma e com personalidade jurídica atribuída pela lei, concretamente pelos nº 1 e 2 do artigo 3.º da LQIP.

    Na realidade, estes serviços são departamento do tipo “direção-geral”, em que atribuição de personalidade jurídica e autonomia apenas permite a eficácia do exercício das suas funções, tendo com o exemplo o Instituto de Reinserção Social, tutelado pelo Ministério da Justiça.

    Nesta espécie, inserem-se os organismos de coordenação económica, com o objetivo de regular a atuação de determinadas atividades económicas, dada a sua relevância para a economia nacional. Este organismo surgiu da necessidade de uma intervenção mais exigente por parte do Estado, que não poderia compadecer com a vagarosa burocracia da administração desempenhada pelos Ministérios16

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3.2.2. As fundações públicas

14 Este pensamento foi desenvolvido pelo Professor MARCELLO CAETANO, e analisado pelo Professor JOÃO CAUPERS na sua obra: JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, pp.127-128.

15 JOSÉ CARLOS VIERIA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 2017, 5. ed. Imprensa da Universidade de Coimbra, p. 116.

16 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, pp. 368-369.

    Partindo da breve designação do Professor José Carlos Vieira de Andrade, as fundações públicas são “pessoas coletivas públicas de substrato patrimonial”17, isto é, contrariamente às habituais fundações privadas, reguladas pelo Código Civil, existem também fundações públicas regulamentadas pelo Direito Administrativo, com património que se destinam à realização de fins públicos especiais. À semelhança das privadas têm personalidade jurídica, sendo que esta resulta do nº 1 e 2 do artigo 3.º da LQIP.

3.2.3. Os estabelecimentos públicos

    Segundo o Professor José Carlos Vieira de Andrade, os estabelecimentos públicos são “instituições de carácter cultural ou de carácter social que prestam serviços, em regra abertos ao público”18. Nesta espécie inserem-se os institutos públicos que não são Direções-Gerais de um Ministério, nem um património que se autoadministra, suportando-se dos seus resultados financeiros, mas que à semelhança das outras modalidades têm personalidade jurídica e autonomia.

    O Professor Diogo Freitas do Amaral salienta como exemplo as Universidades Públicas, por reunirem as condições requeridas de ter carácter público, estar organizada como serviço aberto ao público e realizar prestações individuais, concretamente o ensino aos estudantes. No entanto, esta opinião não é unanime na doutrina portuguesa, nomeadamente os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e Vasco Pereira da Silva enquadram-nas no âmbito da Administração Autónoma, uma vez que elas prosseguem os seus próprios fins, são autoadministradas e segundo a alínea g), do nº2 do artigo 27.º do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, o único poder de controlo que o Governo exerce sobre elas é a tutela de legalidade.

    A meu ver, tendo por base a argumentação de ambos os autores, as Universidades Públicas inserem-se na Administração Autónoma, porque cada uma tem a sua própria regulamentação que estipula a forma específica de administrar e, especialmente, devido ao regime legal disposto no nº 2 do artigo 76.º da Constituição em conjugação com Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, que me parece reforçar a autonomia na sua Administração.

4. Empresas públicas

17 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, cit. p. 117.

18 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, cit. p. 117.

4.1. Conceito

    Simultaneamente aos institutos públicos, as empresas públicas são organismos pertencentes à Administração Estadual Indireta. Porém, segundo o Professor José Carlos Vieira de Andrade a generalidade das empresas públicas são “sociedades de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, instituídas para finalidades públicas sob a forma de sociedades comerciais (...) e podem ser titulares de poderes públicos de autoridade, normais e significativos”19, uma noção distinta dos institutos públicos.

    De igual modo, é relevante associar o conceito de empresa pública ao conceito de empresa, para tal partindo da noção de unidade de produção, desenvolvida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral: “organizações de capitais, técnica e trabalho que se dedicam à produção de determinados bens ou serviços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço”20. Assim, é possível entender que as unidades produção com fim lucrativo são empresas e consequentemente, tendo em conta esta linha de raciocínio, as empresas públicas por terem um fim lucrativo, conjugada à obrigação legal de dar lucros, são verdadeiras empresas.

    Deste modo, o que diferencia uma empresa pública das demais é o seu carácter público. Este reflete-se na posse maioritária de capitais públicos, ou seja, o Estado fornece um financiamento inicial para que haja capital, à semelhança dos institutos públicos ou caso o Estado não possua a maioria do capital, dispõe de direitos especiais de controlo, tornando-se influente sobre a empresa pública, tendo em conta o nº1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro.

4.2. Evolução histórica

    O conceito de empresa pública começou a ter maior relevância após a Segunda Guerra Mundial, na França e na Inglaterra, e a seguir à Revolução do 25 de Abril de 1974, no caso português.

    Antes do 25 de Abril de 1974, as poucas empresas públicas existentes vinham desde século XVII, tendo sido criadas em resultado da transformação dos serviços públicos que havia.

19 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, cit. p. 118.

20 DIOGO FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. cit, 393.

    A Revolução conduziu a um grande movimento de nacionalização empresarial21, complementada com a instituição de empesas de matriz pública. Todavia, devida à contestação das empresas públicas nos anos 80, as diretivas comunitárias e mecanismos de defesa da concorrência, abrangidas pela CEE, na qual Portugal se integrou em 1968, foram totalmente alteradas. Deste modo, assistiu-se a um surgimento de empresas privadas, face a estagnação de empresas públicas portuguesas.

    Uma última data relevante é a de 1999, por ter sido revogado o Decreto-Lei n.º260/76, de 8 de Abril, que regulava o estatuto jurídico das empresas públicas, com a entrada em vigência do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro22, que passou a regular o setor público empresarial de forma genérica, distinguindo duas espécies de empresas públicas e uma participada, na ótica do Professor João Caupers: as sob forma privada, que são sociedades controladas pelo Estado, as sob forma pública, que são pessoas coletivas públicas e as privadas participadas pelo Estado que integram o Setor Empresarial do Estado (SEE)23.

4.3. Motivos de criação

    A explicação pela qual as empresas públicas são criadas é do entender do Professor Diogo Freitas do Amaral um tópico complexo, pelo que o autor apenas aborda cinco questões mais pertinentes. A primeira associa-se ao domínio de posições-chave na economia, no qual o Estado assume posições estrategicamente fundamentais de forma a intervir na economia. A segunda questão está relacionada com a modernização e eficiência da administração, em que devido à emergência da Administração em substituir o paradigma burocrático da sua atuação por empresas públicas geridas sob forma comercial, assiste-se a uma reforma da Administração Pública e ao aumento da sua produtividade, ao invés de se observar a intervenção do Estado na economia.

    Já o terceiro motivo prende-se com a aplicação de uma sanção política, ou seja, com o intuito de penalizar os proprietários de empresas privadas procede-se à nacionalização das mesmas. A quarta razão diz respeito à execução de um programa ideológico, uma vez

21 O conceito de empresa nacionalizada não se confunde com o de empresa pública, pois a empresa nacionalizada é uma espécie de empresa pública, que inicialmente era privada, tendo sido objeto de uma nacionalização. Assim sendo, todas as empresas nacionalizadas são empresas públicas, mas nem todas públicas são nacionalizadas (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,2006, 3. Ed. Almedina, pp. 385).

22 Entretanto foi substituído e atualmente está em vigor o Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro.

23 JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, p.129-130.

que na Europa, mais especificamente na França e na Inglaterra, criaram-se empresas, que por motivos políticos consideravam necessária a intervenção do Estado a vários setores, anteriormente desenvolvidos por particulares. Por último, a necessidade de um monopólio, pois entendia-se que os setores que devessem ser desenvolvidos por um monopólio, teriam de ser através de empresas públicas e não por empresas privadas.24

    Portanto, conclui-se que os motivos políticos e económicos, para além dos administrativos e financeiros foram a base de criação de empresas públicas.

4.4. Espécies

    Tal como os institutos públicos, as empresas públicas também têm espécies, apesar de neste organismo se traduzirem, essencialmente, em características. Relativamente à titularidade, as empresas públicas podem ser estaduais, regionais ou municipais, no que diz respeito à natureza jurídica, há a distinção entre empresas públicas com personalidade jurídica e sem personalidade jurídica, onde se inserem as empresas públicas sob forma societária25.

    Em relação à forma, a distinção é realizada pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro que diferencia a forma privada com a pública, tendo em conta o capital público utilizado para a sua criação. E quanto ao objeto, as empresas públicas poderão ter como objeto de exploração um serviço público ou então a exploração de um interesse geral.

4.5. Missão de enquadramento

    A disposição legal do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro26 assume que as empresas públicas têm uma dupla missão, a primeira é económico-financeira, que consiste na contribuição para o equilíbrio económico financeiro do setor público e a segunda de cariz social, que deve ser assegurada a satisfação das necessidades coletivas.

    A propósito do enquadramento geral da atuação das empresas públicas, o Direito Comunitário Europeu é particularmente influente, pelo que as empresas públicas, para

24 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, pp. 397-400.

25 São empresas criadas pelo Estado, sob a forma de sociedade anónima in JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, p.129.

26 O Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, que está em vigor não dispõe de uma norma análoga, no entanto segundo D. FREITAS DO AMARAL, o princípio continua a ser válido. (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, p. 402)11

além das regras do ordenamento jurídico português, também estão subordinadas às da concorrência comunitária.

4.6. Regime jurídico

    O regime jurídico comum das empresas públicas portuguesas é disposto pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, que apesar de regular o setor público empresarial, no qual se incluem as empresas públicas27, representa um reforço dos poderes de intervenção do Governo na organização das empresas públicas.

    No que diz respeito à atribuição de personalidade e autonomia a empresas públicas, tal é atualmente reconhecido, não obstante das sociedades deterem personalidade jurídica privada, contrariamente às pessoas coletivas públicas. O nº 1 do artigo 58.º do Decreto- Lei n.º 133/2013 estabelece que as empresas públicas são, igualmente, dotadas de autonomia patrimonial.

    Em relação à sua designação, há a distinção entre as Sociedades Anónimas (S.A.), que revestem uma forma jurídica privada e as Entidades Públicas Empresariais (E.P.E) que têm uma forma jurídica pública, nos termos do artigo 56.º e nº 1 do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 133/2013.

    Tal como os institutos públicos, anteriormente referidos, as empresas públicas também estão sujeitas à intervenção do Estado, deste modo o Estado dispõe do direito de definir os objetivos e as linhas de atuação, orientando superiormente a sua atividade. É importante também frisar que cada empresa pública é controlada pelo Ministro das Finanças.

    Em última análise neste trabalho está o princípio da gestão privada, tendo em conta os seu corolários e limites. Este princípio surge ao torno da questão sobre qual deve ser o direito aplicável à atividade desenvolvida pelas empresas públicas. À partida, uma vez que se trata de empresas públicas que pertencem à administração Pública, a explicação lógica seria a regulamentação através do Direito Administrativo, à semelhança dos institutos públicos, como já foi estudado. Contudo, as empresas públicas estão sujeitas à regulamentação do direito privado, em especial do Direito Comercial.

    Visto que as empresas públicas são organismos que necessitam de uma grande liberdade de ação, conjugada com flexibilidade de funcionamento, se se aplicasse o

27 JOSÉ CARLOS VIERIA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 2017, 5. ed. Imprensa da Universidade de Coimbra, p. 118.12

direito público iriam recair numa atividade de modelo burocrático, e de ineficácia de ação, sendo este, como já foi referido, um dos motivos que levou à criação de empresas públicas. Desta forma e segundo o nº 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, a regra geral é a de que embora as empresas públicas estejam sujeitas à administração de uma direção pública bem como ao controlo público, regem-se de acordo com o direito privado.

5. Conclusões finais

    O meu objetivo com a realização deste trabalho foi o de analisar o conceito de administração estadual indireta e tudo o que esta engloba, tendo em conta os seus organismos, de forma a distanciá-la com atividade administrativa estadual direta e a autónoma.

    A pesquisa de diferentes posições doutrinárias, possibilitou-me esclarecer num sentido mais amplo a atuação da administração indireta do Estado, para além de permitir a elaboração de uma posição crítica face ao tema.

    Posto isto, na minha perspetiva, a adoção de entidades, sendo elas os institutos públicos e as empresas públicas, que possibilitam ao Estado realizar uma administração de forma indireta são de extrema importância, uma vez que dada a extensão da atividade administrativa permitem a melhoria do funcionamento desta ação, isto porque como cada atividade especifica está distribuída pelas várias entidades, cada uma consegue exercer a sua função de forma mais eficiente e com o conhecimento adequado, deixando assim os órgãos do Estado com mais disponibilidade para resolver questões que não podem solucionadas por outras entidades.

    Além disto, em relação aos institutos públicos, a meu ver a ideia de que o Estado atribui autonomia a estes organismos, não passa na realidade de uma conceção teórica, porque, apesar de poderem administrar de forma autónoma, estão sempre condicionados à intervenção do Estado e àquilo que este lhe encarrega de realizar, o que revela novamente a complexidade da atividade estadual, uma vez que sendo de forma indireta, não deixa de ser seguida, mesmo que de forma virtual, pelo Estado.

    Para concluir, no ponto de vista histórico, a adoção de instrumentos que desempenhem uma atividade administrativa indireta ao Estado foi algo que auxiliou na formação da Administração como garante da satisfação das necessidades públicas, em contraposição da Administração rígida do Estado-Liberal, dado que ao longo da pesquisa, verifiquei que a criação de institutos públicos e, principalmente, de empresas públicas surgiriam como soluções para colmatar falhas na Administração Pública.

6. Bibliografia

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2006, 3. Ed. Almedina, pp 347-415.

FERNANDA P. OLIVEIRA, “O princípio da descentralização administrativa”, in CARLA AMADO GOMES/ANA FERNANDA NEVES/ TIAGO SERRÃO (coord.), Organização Administrativa: Novos Atores, Novos Modelos, Vol. I, 2018, AAFDL Editora, pp. 153-162

JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10. ed. Âncora Editora, pp.120-134.

JOSÉ CARLOS VIERIA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 2017, 5. ed. Imprensa da Universidade de Coimbra, pp. 116-119.

ELSA JESUS COELHO FERNANDES, A Administração Indireta do Tipo Institucional e o Processo de Execução Fiscal. Orientador: Professor Doutor Joaquim Freitas Rocha. 2016. Dissertação (Mestrado em Direito Tributário e Fiscal) - Universidade do Minho, Escola de Direito

PGDL. Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro de 2004. Lei-Quadro dos Institutos Públicos. 15 jan. 2004.

PGDL. Decreto-Lei nº 113/2013, de 3 de outubro de 2013. Regime Jurídico Do Sector Público Empresarial. 3 out. 2013.