Trabalho Final - Mariana Silva Lopes, nº 68384, turma B11

UNIVERSIDADE DE LISBOA

FACULDADE DE DIREITO 

 

 

 

     

                                                                                       

 

 

 

O CONTRATO ADMINISTRATIVO

 

 

 

 

 

 

TRABALHO NO ÂMBITO DA DISCIPLINA DE DIREITO ADMINISTRATIVO

REGÊNCIA: PROFESSOR DOUTOR VASCO PEREIRA DA SILVA (TB)

ASSISTENTE: LIC. BEATRIZ GARCIA 

 

 

 

 

 

 

 

 

TRABALHO REALIZADO POR: MARIANA SILVA LOPES

ALUNA Nº: 68384

TURMA: B; SUBTURMA: 11

Índice

Introdução ..................................................................................................................... 3

·      Parte I: Parte introdutória ..................................................................................... 3                                                                                            

Desenvolvimento ........................................................................................................... 3

·      Parte II: Conceito e Classificações ...................................................................... 3

-       Origem histórica e razão de ser do contrato administrativo .......................... 3

-       Admissibilidade da figura do contrato no direito público ............................. 4

-       Utilização do contrato administrativo ............................................................ 5

-       Classificações dos contratos administrativos ................................................. 5

 

·      Parte III: Formação do contrato administrativo ................................................... 7

-       Princípios gerais ............................................................................................ 7

-       Condições gerais ............................................................................................ 8

-       Tipos de procedimentos pré-contratuais ........................................................ 9

 

·      Parte IV: Invalidade do Contrato Administrativo ................................................ 9

-       Invalidade derivada ....................................................................................... 9

-       A invalidade própria do contrato ................................................................... 9

-       O regime da invalidade ................................................................................. 9

 

·      Parte V: Execução do Contrato Administrativo ................................................. 10 

-       Natureza das declarações do Contraente Público ........................................ 10

-       Os Poderes de Execução do Contrato .......................................................... 10

-       Incumprimento do contrato .......................................................................... 12

 

·      Parte VI: Extinção do Contrato Administrativo ................................................ 12  

-       O caso de força maior .................................................................................. 13

-       A revogação ................................................................................................. 13

-       A resolução .................................................................................................. 13

 

Conclusão ..................................................................................................................... 14

Bibliografia ................................................................................................................... 15

Contrato Administrativo

 

Parte I: Parte Introdutória  

Contrato administrativo é uma forma de atuação administrativa que tem vindo a adquirir uma importância crescente. A Administração Pública (doravante designada abreviadamente por AP), para prosseguir com os fins de interesse público, procura a colaboração com os particulares. Fá-lo através do contrato administrativo, que, não carece de habilitação especifica, nos termos do artigo 278º do Código dos Contratos Públicos (doravante designado abreviadamente por CCP). Como exemplo de contrato administrativo temos que, quando a Administração precisa de executar obras, em vez de o fazer ela própria, contrata com um empreiteiro. 

A utilização da via contratual pode desdobrar-se em dois tipos diferentes de contratações: em atividades de gestão privada – contrato civil, de trabalho ou comercial; em atividades de gestão pública – contrato administrativo, constituindo relações jurídicas administrativas.  

O contrato administrativo não é sinónimo de qualquer contrato celebrado pela AP com outrem. Só é contrato administrativo (doravante designado abreviadamente de CA) o contrato com um regime jurídico traçado pelo Direito Administrativo (segundo os termos dos artigos 279º/1 e 6, 280º do CCP). 

O diploma CCP foi aprovado pelo DL nº 18/2008, de 29 de janeiro. Este diploma tem duplo objeto: em 1º lugar versa sobre a matéria da contratação pública; em 2º lugar regula o regime substantivo dos contratos administrativos. Para além do CCP o contrato administrativo é regido, em geral, pelo princípio da legalidade e pelos princípios gerais do direito administrativo.

 

Parte II: Conceito e Classificações 

      •     Origem histórica e razão de ser do contrato administrativo  

O recurso à via contratual é desde logo, desde a Antiguidade e posteriormente no período medieval, um expediente bastante utilizado (o Direito Romano regista-o como processo de confiar a pessoas particulares o desempenho de funções públicas).  

Nos finais do século XIX e inícios do XX havia ma necessidade sentida pelos poderes públicos que fez com que a figura de contrato de concessão se desenvolvesse muito (a construção e a exploração de obras públicas eram transferidas para empresários particulares).  

Mais tarde, em França (de onde se espalhou), derivado de várias conceções doutrinárias, nasceu a teoria dos contratos administrativos, que tem como pontos essenciais os seguintes: 

-       Nem todos os contratos celebrados entre a AP e os particulares são de direito privado e pertencentes à competências do tribunais comuns (muitos são de direito público e regulados pelo DA e da competência dos tribunais administrativos); 

-       Elemento essencial do regime jurídico dos contratos administrativos é a possibilidade do conteúdo das suas prestações ser alterado, durante a execução do contrato para satisfação do interesse público (doravante abreviadamente designado por IP); 

-       O princípio do equilíbrio financeiro ser sempre respeitado de tal forma que o IP não seja satisfeito à custa dos legítimos interesses dos particulares. 

 

• Admissibilidade da figura do contrato no direito público

Alguns autores começaram a colocar questões, nomeadamente se, do ponto de vista do Direito, será admissível conceber a figura do contrato no âmbito do direito público.  

      Alguns autores (como Otto Mayer, Jelliken ou Fleiner) entendiam que a figura do contrato era incompatível com o espírito e a essência do direito público. Tal tese é, atualmente, completamente ultrapassada. Mas tal tinha, segundo os autores, razões de ser; razões essas que prontamente foram respondidas pelos partidários da admissibilidade da figura do contrato no âmbito público: 

1º dizia-se que o Estado é soberano e como tal não se pode vincular por contrato a um particular;  

2º o contrato propões igualdade jurídica entre as partes (e a mesma só pode existir no direito privado, pois no âmbito do público o Estado não poderia demitir-se da sua autoridade;  

Ao que os partidários responderam que é preciso não esquecer que nem toda a AP é o Estado, existem outras entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e que não são soberanas. E por outro lado o Estado quando atua no DA não é o Estado soberano, mas sim o Estado-administração. E segundo os ensinamentos de Marcello Caetano “quando o Estado entra em relações jurídicas com os cidadãos, isso quer dizer que a autoridade dos órgãos que nelas se representa estás sujeita À observância de obrigações”.

Se o Estado pode ficar vinculado perante os particulares por meio de ato unilateral, por maioria de razão, também o há-se puder por meio de ato bilateral (contrato). O CA não é baseado na estrita igualdade jurídica entre as partes: há aspetos em que a AP tem poderes de supremacia (mais a frente mencionada) e haverá aspetos em que a AP fica sujeita a restrições especiais. 

Para concluir o processo negocial na generalidade dos contratos conduz à celebração de um acordo de vontades (ou seja, à prática de um único ato bilateral em vez de dois unilaterais) e, portanto, há contrato.  

Na minha visão crítica o contrato administrativo é plenamente admitido no direito administrativo português. Ele desempenha um papel crucial na regulação das relações entre a administração pública e os particulares, permitindo a aquisição de bens, serviços e obras públicas. A legislação específica, como o Código dos Contratos Públicos (CCP), estabelece as regras para a celebração desses contratos, garantindo princípios como legalidade, igualdade, publicidade e eficiência na gestão dos recursos públicos. Assim, a admissibilidade do contrato administrativo é fundamentada/apoiada pela legislação e é uma peça fundamental para o funcionamento adequado da administração pública e da prossecução do interesse público (fim máximo da administração pública e do Direito Administrativo Português) em Portugal. 

 

•       Utilização do contrato administrativo 

Na ordem jurídica portuguesa o CA é uma opção alternativa ao ato administrativo e, embora em menor escala, ao contrato de direito privado. Se não existir nenhuma disposição legal que proíba o recurso à figura do contrato, e se a natureza da relação for compatível com tal forma de atuação, a AP pode utilizar o contrato em alternativa ao ato para constituir, modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas (artigo 278º CCP). 

 

•       Classificações dos contratos administrativos 

a)    Contratos entre a AP e particulares, entre entidades públicas e entre particulares (classificação que atende aos sujeitos do contrato administrativo).

Os CA mais característicos são os celebrados entre a AP e os particulares, estando de um lado o Contraente Público (pessoa coletiva pública ou entidade administrativa) e do outro o cocontraente particular (indivíduo ou pessoa coletiva privada). 

Caso o contraente público for uma entidade privada no exercício de funções materialmente administrativas podem existir então os CA entre particulares. Estes contratos corroboram a noção de DA de que a nota característica deste ramo não é a presença necessária da AP, mas sim a regulação jurídica da atividade administrativa pública.  

Por fim existe o CA entre entidades públicas, cujos sujeitos são pessoas coletivas públicas apenas (durante muito tempo este tipo de contratos foram os únicos admissíveis como CA). 

 

b)    Contratos de colaboração e de atribuição

Os contratos de colaboração são os que uma das partes se obriga a proporcionar à outra uma colaboração temporária no desempenho de atribuições administrativas, mediante remuneração.  

E os contratos de atribuição são aqueles que têm por causa-função atribuir uma certa vantagem ao co-contratante da AP.

 

c)    Contratos de Subordinação e de Cooperação (atende à posição relativa dos contraentes no equilíbrio contratual)

Na colaboração subordinada o contraente público pode dirigir o modo de execução das prestações, fiscalizá-las, modifica-as, aplicar sanções e resolver unilateralmente o contrato. 

No caso de cooperação paritária o CA faz nascer relações de igualdade entre as partes, que cooperam no mesmo plano.  

 

d)    Contratos Primários e Secundários

                       Primários – regulam diretamente as situações da vida.

            Secundários – os que versam sobre anteriores CA, modificando-os ou extinguindo-os.  

 

e)    Contratos Administrativos Típicos e Atípicos

Típicos – os que se encontram definidos e caracterizados por lei. 

Atípicos – os que a lei não define nem caracteriza, mas que a AP pode legalmente configurar;  

 

f)     Contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo e com objeto passível de contrato de direito privado  

Dualidade do objeto dos CA: 

            Uns têm por objeto uma situação jurídica que também poderia ser regulada por ato administrativo (concessão de obras ou serviços públicos).  

Outros têm por objeto situações jurídicas que também poderiam ser objeto de contrato de direito privado (empreitada, arrendamento, empréstimo). 

 

Parte III: Formação do contrato administrativo 

O conceito legal de CA pressupões a presença de, pelo menos, um contraente público e que este conceito contempla 3 tipos de entidades: as entidades adjudicantes referidas no art. 2º/2 CCP (quaisquer pessoas coletivas públicas, com exceção das que tenham caracter empresarial e fundações; em grosso modo a administração em sentido orgânico); as referidas no art. 2º/2 (organismos de direito público); e as entidades que celebrem contratos no exercício de funções materialmente administrativas. 

 

      •     Princípios gerais 

O artigo 1º/4 do CCP estabelece que: “À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência.”. são princípios que têm uma relevância particular nas diretivas da contratação pública. Estes princípios não são os únicos aplicáveis. Também os presentes no artigo 266º da CRP valem nesse âmbito. 

Os princípios estruturantes dos procedimentos pré-contratuais orientam a conduta procedimental da AP e a sua violação é fonte de invalidade dos atos pré-contratuais.  

Princípio da concorrência: é estruturante e ainda condiciona a própria aplicabilidade dos procedimentos pré-contratuais disciplinados no CCP. Trata-se de assegurar a otimização dos termos do contrato a celebrar. Devem refletir a solução mais vantajosa, em termos de preço e qualidade, para as condições em que a entidade adjudicante pretende contratar. Traduz o reconhecimento da liberdade de iniciativa económica privada e da economia de mercado como. Modo principal de satisfação das necessidades económicas permitindo a escolha da melhor proposta.

Princípio da igualdade: subprincípio do da concorrência, no qual os candidatos se mantenham sempre numa situação de igualdade no decurso do acesso ao procedimento. 

Proíbe discriminações injustificadas. 

Princípio da publicidade: quaisquer deliberações da entidade adjudicantes ou das comissões do concurso que tenham relevo no procedimento concursal devem ser dadas a conhecer a todos os que nele possam vir a estar. 

Princípio da transparência: a AP deve fundamentar os seus atos e garantir a cabal audiência dos particulares interessados, não lhes podendo sonegar informação, quer sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, quer sobre as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 

 

• Condições gerais 

As regras sobre a formação são particularmente apertadas e são exemplo de como a AP está por vezes sujeita a restrições e obrigações muito maiores que aquelas que impendem sobre os particulares em geral. Regras que versam sobre os elementos essenciais do CA.  

A formação do CA envolve a adoção de um procedimento tendente à escolha do cocontratante e à definição do conteúdo do contrato. A sua celebração é sempre precedida de um ato administrativo, e este é precedido por um procedimento administrativo (sendo a sequencia: decisão de contratar – procedimento pré-contratual - adjudicação – celebração do contrato. De acordo com o CCP (arts. 17º e ss) sendo adotado um determinado tipo de procedimento, este vai determinar o valor máximo do benefício económico que pode ser obtido pelo adjudicatário com a execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato a celebrar.  

 

 

 

• Tipos de procedimentos pré-contratuais  

O artigo 16º/1, do CCP, para a formação de contratos cujo objeto abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência no mercado, obriga a adotar um dos seguintes tipos ed procedimentos: o ajuste direto, o concurso público, o concurso limitado por prévia qualificação, o procedimento de negociação e o diálogo concorrencial.

 

Parte IV: Invalidade do Contrato Administrativo  

•   Invalidade derivada (art. 283º CCP) 

Subsistem o princípio da invalidade consequencial (no número 1 do artigo) e o princípio da identidade entre o desvalor jurídico do contrato e o desvalor jurídico dos atos de que haja dependido a sua celebração (número 2 do mesmo artigo). 

 

•   A invalidade própria do contrato (art. 284º CCP) 

A invalidade própria é causada por vícios do próprio contrato - aqueles que se traduzem na preterição de requisitos relativos às partes, à formação e expressão da vontade de contratar e, ainda, de outros requisitos formais e substanciais do próprio contrato. A regra geral aqui é a da anulabilidade, só correrá nulidade quando estiver em causo algum dos fundamentos do art. 133º do CPA. 

 

•    O regime da invalidade (art. 285º CCP) 

Em síntese, o regime jurídico da invalidade do contrato é o seguinte: 

•       Se se tratar de contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo, ou outros que versem sobre o exercício de poderes públicos, é aplicável o regime estabelecido no CPA para a invalidade do ato administrativo hipotético; 

•       A todos os outros contratos administrativos, nomeada- mente os que tenham objeto passível de negócio jurídico, é aplicável o regime fixado no Código Civil para o hipotético negócio jurídico. 

O artigo 285°/3 do CCP vem estabelecer como aspeto comum ao regime da invalidade de todos os contratos administrativos a possibilidade de os mesmos serem objeto de redução e conversão nos termos do disposto nos artigos 292º e 293º do CC.

Parte V: Execução do Contrato Administrativo  

Uma vez celebrado o contrato há que executá-lo. Significa exercer os direitos/ poderes e cumprir os deveres/obrigações resultantes do contrato, numa atitude de boa-fé e em conformidade com o interesse público (art. 286° do CCP). 

Se na formação do contrato administrativo a AP aparece sujeita a limitações e restrições que não têm paralelo com aquelas que os particulares enfrentam, já, pelo contrário, na execução do contrato administrativo, a AP surge sobretudo investida em poderes de autoridade de que os particulares não beneficiam no âmbito dos contratos de direito privado que entre si celebram. 

Principais poderes são, segundo o art. 302º: o de direção, de fiscalização, de modificação unilateral, de aplicar sançõese de resolução unilateral (tendo este último que ver com a extinção do CA). 

 

•       Natureza das declarações do Contraente Público  

As declarações do contraente público são meras declarações negociais e por isso a AP não goza neste domínio de autotutela declarativa, ou seja, apenas pode obter os efeitos pretendidos através de uma ação administrativa comum (art. 307º CCP).  

 

•       Os poderes de execução do Contrato 

-       Poder de direção do modo de execução das prestações (303º e 304º CCP)

A Administração tem o direito de exigir a respetiva execução pelo cocontratante particular. 

O contraente público, na medida em que o interesse público o exija, e esteja em causa um aspeto da execução do contrato que careça de regulamentação ou insuficientemente regulado, deve dizer «como quer o trabalho feito»: é isso o poder de direção (artigo 303º/1). 

No entanto este poder tem limites, dispostos no nº 2 do artigo 303º do CCP.

O poder de direção concretiza-se na emissão de ordens, diretivas ou instruções (art. 304º/2 CCP). Tais comandos devem ser emitidos por escrito ou, quando as circunstâncias impuserem a forma oral, devem ser reduzidos a escrito e notificados ao co-contratante (art. 304º/3). 

 

-       Poder de fiscalização do modo de execução do contrato (art. 305º CCP)

O poder de fiscalização do modo de execução do contrato consiste na faculdade do contraente público de vigiar e controlar a execução do contrato para saber ao certo como este está a ser executado pelo particular. Pretende-se evitar surpresas prejudiciais ao interesse público. 

Há todo um conjunto de regras que definem e delimitam este poder, e que estabelecem os deveres e sujeições que impendem, em consequência dele, sobre o contraente particular: este não pode obviamente opor-se ou recusar-se à realização pela Administração das diligências.  

 

-       Poder de modificação unilateral 

Muitos contratos administrativos são contratos de longa duração. Assim, por vezes, as condições ou circunstâncias em que foram celebrados alteram-se no decurso da sua execução, de tal forma que o conteúdo do contrato, tal como ficou inicialmente estipulado entre as partes, pode já não representar, mais tarde, a melhor forma de prosseguir o interesse público. 

Noutras vezes e em contratos de menor duração pode suceder que as prestações dos particulares contratualmente previstas sejam em número inferior às posteriormente exigidas pelo IP. 

O artigo 302º/c) do CCP prevê a possibilidade de o contraente público “modificar unilateralmente [...] por razões de interesse público”. Limites a este poder: art. 313º do CCP.  

Para finalizar este poder, o regime que o atual DA prevê para o poder de modificação unilateral do CA por parte do contraente público traduz-se em 2 aspetos: 

Por um lado, é-lhe conferida uma potestas variandi em razão de novas exigências do IP.  

Por outro lado, é imposto o respeito pelos limites das prestações típicas (com o dever de repor o equilíbrio financeiro do contrato, protegendo-se os direitos/interesses do cocontratante). 

 

-       Poder de aplicar sanções (art. 330º/c) e 333º CCP)

Este poder é aplicado quer por inexecução do contrato, pelo atraso na execução, ou por outra forma de execução imperfeita ou defeituosa.

•       Incumprimento do contrato: 

-       Por parte do cocontratante privado (art. 325º CCP)

As sanções contratuais não esgotam as reações possíveis por parte do contraente público.  

O art 325º CCP contém disciplina geral aplicável ao incumprimento por facto imputável ao co-contratante.

 

-       Por parte do contraente público (arts. 326º e 327º)

O CCP não deixa o cocontratante desprotegido face a eventuais incumprimentos por parte do contraente público, reconhecendo-lhe adequados meios de defesa. Os artigos 326º e 327º do CCP regulam então os tais meios de defesa.  Porém, dadas as especificidades do contrato administrativo a conduta do cocontratante não é neste domínio inteiramente livre.  

Por último, importa referir que o CCP não diz como se reparte a responsabilidade entre a Administração e o titular do órgão administrativo, funcionário, agente ou representante da Administração a quem seja individualmente imputável a violação do contrato administrativo. Assim, na falta de legislação especial e sem prejuízo de eventuais responsabilidades financeiras é aplicável o regime consagrado no CC.  

  

Parte VI: Extinção do Contrato Administrativo  

Também a propósito da extinção do contrato existem alguns traços característicos do regime do contrato administrativo em que sobressaem os poderes de autoridade da Administração conjugados com a garantia dos direitos e interesses legítimos do contraente particular. 

Em primeiro lugar existem causas normais de extinção do contrato dispostas no artigo 330º/a) do CCP. Outra causa de extinção é o caso de força maior (impossibilidade não imputável as partes). Por fim existem causas especialmente disciplinadas - a revogação (art. 330º/b)) e a resolução (art. 330º/c)). 

 

 

 

 

      • O caso de força maior (terminologia anglo-saxónica – an act of God)

Consiste no facto imprevisível e estranho à vontade dos contraentes que impossibilita absolutamente o cumprimento das obrigações contratuais.  

A impossibilidade em causa pode ser temporária (consequência: suspensão da eficácia) ou definitiva (consequência: extinção total do contrato), e total ou parcial (aqui pode ainda dar origem a modificações objetivas no contrato). 

O efeito liberatório do caso de força maior só se verifica depois da Administração o aceitar como tal ou o tribunaldecretar a cessação da responsabilidade do particular cocontratante, assim, estes casos carecem de ser devidamente comprovados. Normalmente os contratos administrativos integram uma cláusula de força maior. 

 

• A revogação (art. 331º CCP)

Acordo das partes para extinção do contrato regulado no artigo 331º do CCP.

 

• A resolução (art. 330/c) + 332º a 335º) 

-       Por iniciativa do cocontratante (art. 332º CCP)

O contrato administrativo pode extinguir-se por «resolução», isto é, pela decisão de uma das partes de pôr termo ao contrato 

O co-contratante privado tem o direito de resolver o contrato, independentemente do direito a uma indemnização nos casos descritos no artigo 332º do CCP. 

 

-       Por decisão do contraente público  

O contraente público pode, por decisão sua - que reveste a natureza de ato administrativo (art. 307º/2/a) - resolver o contrato com base em três tipos de fundamentos:  

a)     incumprimentos contratuais graves ou reiterados do cocontratante privado 

(resolução sancionatória – art. 333º CCP) 

É a mais severa e mais grave sanção em que o cocontratante privado pode incorrer. Tutelada no artigo 333º do CCP. 

 

b)    resolução por razões de interesse público (art, 334º CCP)

O contraente público pode resolver o contrato por razões de interesse público e mediante o pagamento ao cocontratante de justa indemnização (art. 334º CCP). 

 

c)     Resolução com fundamento na alteração normal e imprevisível das circunstâncias (art. 335º CCP)

Em caso de alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar, e desde que a exigência das obrigações afete gravemente os princípios da boa-fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato.

 

Conclusão:

Para concluir retiro que o contrato administrativo é de grande importância para o direito administrativo português, pois constitui a principal ferramenta jurídica que regula as relações entre a administração pública e os particulares no âmbito de aquisições de bens, serviços ou empreitadas de obras públicas. Ele é essencial para garantir a transparência, a eficiência e a legalidade na gestão dos recursos públicos. O regime jurídico dos contratos administrativos, delineado pelo Código dos Contratos Públicos, estabelece os princípios e regras que devem ser seguidos, assegurando que as ações da administração pública estejam em conformidade com os valores fundamentais do Estado de Direito.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

•       do Amaral, Diogo Freitas. Cursos de Direito Administrativo – Volume II. Março, 2011. 2ª edição 

•       de Sousa, Marcelo Rebelo, de Mato, André Salgado. Direito Administrativo Geral – Tomo III – atividades administrativas. Fevereiro, 2007. 1ª edição 

•       Caetano, Marcello. Manual de Direito Administrativo – Volume II