Trabalho final - Marta Santos Nº64357

A Organização Administrativa Portuguesa e as Modalidades da Administração Pública

Introdução

    Neste trabalho tenciono tratar de forma minuciosa aquilo que é a organização administrativa e todas as modalidades da administração pública no estado português.

    Este tema é especialmente importante para que possamos entender a estrutura interna da Administração Pública em Portugal, percebendo os orgãos que a compõem.

    Irei começar por fazer uma pequena alusão ao modo como se formou o Direito Administrativo e a Administração Pública, referindo o seu nascimento e tornando clara a sua evolução, mencionando os acontecimentos traumáticos do Direito Administrativo e, também, como ele costumava ser e como o podemos encontrar nos dias de hoje.

    Para que possa reforçar a ideia suprarreferida farei uma exposição sobre o conceito de Administração Pública, explicitando de forma clara do que esta se trata e como funciona em Portugal.

    Tenciono que as diversas modalidades da Administração Pública sejam o foco principal ao longo do desenvolvimento deste trabalho, passando por referir e fazer uma breve exposição sobre as mesmas, fazendo menção às três principais divisões administrativas.

    Por fim, irei refletir sobre a posição das Universidades (Públicas) na Administração, perceber se estas serão Associações Públicas ou Institutos Públicos, discutindo as diferentes perspectivas sobre o tema e, também, tomando aquela que penso ser, para mim, a posição mais acertada sobre o tema.

A evolução do Direito Administrativo

    É importante fazer uma evolução histórica e analisar a forma como ocorreu a transição do Estado Liberal para o Estado Pós-Social, mencionado a forma como esta transição influencia o nosso direito administrativo atual.

    Podemos mencionar uma “infância difícil” do Direito Administrativo, este conceito é referido pelo professor Vasco Pereira da Silva, o mesmo exclama que «Qual “infância difícil”, fonte de “traumas” para uma vida inteira, os acontecimentos históricos que rodearam o surgimento e desenvolvimento do Direito Administrativo permitem explicar muitos dos problemas com que ele atualmente se defronta» .

    O primeiro trauma aconteceu no ano de 1789, com a Revolução Francesa. Este trauma acontece por via jurisprudencial, sendo que os tribunais comuns deixam de poder interferir com a Administração Pública. Tal como afirma o professor Vasco Pereira da Silva, os revolucionários estabelecem que estão apenas a reforçar a separação de poderes, quando na verdade estão a criar confusão entre a administração e a justiça.

    O segundo trauma foi o começo da autonomia do Direito Administrativo enquanto ciência jurídica e aconteceu no ano de 1873. Este acontecimento traumático deu-se com a decisão do Tribunal de Conflitos sobre o caso de uma criança de cinco anos que tinha sido atropelada por um comboio de serviço público. Os seus pais, após não conseguirem indemnização do Tribunal de Bordéus ou do Conselho de Estado (estes declararam que não tinham competência para tal), pronunciam-se perante o Tribunal de Conflitos. O último veio a considerar que a indemnização não se poderia regular pelas normas relativas às relações que se praticam entre particulares, sendo que uma das partes era um serviço público. Então, concluiu-se que se deveria criar um direito específico que regule a Administração Pública.

    Esta autonomia do Direito administrativo veio delimitar a responsabilidade da Administração Pública perante os particulares, tendo a sua criação ficado ligada a uma história de rejeição dos direitos dos últimos.

    Ao mencionar a Revolução Francesa devemos referir o Estado Liberal, que surgiu com a mesma, tendo por base as convicções de Montesquieu e, também, a ideia de separação de poderes.

    Para Montesquieu, «existem em qualquer Estado três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder de executivo das coisas que dependem do direito público e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil».

    A Administração Pública do Estado Liberal tem um sentido autoritário e rígido, tratando-se de uma “administração agressiva” - sendo este conceito utilizado pelo autor alemão Adolf Schülle -, esta colocava em causa os direitos dos particulares e atuava na vida deste de forma intrusiva. Era uma administração que não protegia os direitos dos particulares, apenas se protegia a si própria.

    Através da observação desta realidade, vemos que havia uma grande dificuldade em estabelecer uma fronteira entre a justiça e a administração, tal como foi mencionado anteriormente.

    Quando passamos para um Estado Social vemos que essa realidade se inverte, passamos assim a ter uma administração prestadora e deixamos para trás a administração agressiva. Esta administração prestadora responsabiliza-se pela prestação de bens e serviços, desempenhando todas as tarefas relativas à vida económica e social do Estado - e, também, fornecendo, direitos aos particulares.

    Com este tipo de administração, o ato administrativo já não tem uma força definitiva e já vai de encontro às vontade dos particulares. Por volta da década de 70, este Estado (com uma administração prestadora) tornou-se insustentável e apresentou grandes problemas de funcionamento económico, por isso, deixou de fornecer todos os bens e serviços. Assim, passamos ao Estado Pós-Social, em que o Estado é regulador da administração em sentido material.

    Segundo o que é referido pelo professor Vasco Pereira da Silva, este Estado trouxe variadas consequências de natureza política, levando ao aparecimento de novos direitos fundamentais (pelo aparecimento de novas ameaças à dignidade da pessoa humana). No Estado Pós-Social temos presente uma administração de infraestruturas, conciliando a atuação entre entidades públicas e privadas na administração.

    Para o professor Marcelo Rebelo de Sousa, com a crise de 2010, passamos ainda para uma administração garante, em que o Estado garante aos cidadãos patamares de domínio financeiro, social, económico e cultural (em tempo de crise e prevenindo a mesma).

    Após esta breve exposição considero que o Estado Pós-Social foi aquele que mais se aproximou da prossecução do interesse público, sendo este o principal objetivo da Administração Pública.

A Administração Pública

    A administração pública poder ser entendida tanto num sentido material como num sentido orgânico, sendo o primeiro a atividade desenvolvida pelos diferentes orgãos da mesma. Estes orgãos, serviços e agentes do Estado são o sentido orgânico da Administração público, tendo por objetivo regular as necessidades coletivas.

    A Administração Pública “é a actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes”.

    Desta forma, verificamos que uma boa administração do Estado é um fundamento importante para que os cidadãos se encontrem de bem-estar e para que o país evolua em relação às circunstâncias em que se encontra.

    O seu interesse basilar é servir as principais necessidades dos cidadãos e, para o fazer, prestam serviços públicos e pretendem garantir a transparência e a responsabilidade na gestão pública.

    Portugal, por fazer parte da União Europeia, está sujeito aos regulamentos e diretivas da mesma, fazendo assim parte da função da administração pública a implementação dessas políticas no ordenamento português.

    De acordo com o número 2 do artigo 2º do Código do Procedimento Administrativo, os órgãos da Administração Pública são todos os órgãos do Estado, Regiões Autónomas (aqueles que exercem as funções administrativas), Institutos Públicos, Associações Públicas e Autarquias Locais e todas as suas associações e federações.

    Em Portugal, existem três principais níveis de governo: o governo central, o governo regional (Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira) e, por fim, o governo local.

    No nosso país podemos notar que há uma predominância do governo central, sendo que os profissionais das várias áreas do direito público estão concentrados na administração pública central.

    A composição da Administração Pública do Estado é feita por três níveis, sendo eles a administração direta, a administração indireta e a administração autónoma.

Administração do Estado

    Nos dias de hoje podemos verificar que os diversos orgãos do Estados detêm variados poderes, levando a que exista uma administração mais complexa - ao contrário do que acontecia antigamente -, levando à formação de diferentes pessoas coletivas.

    O artigo 6º da Constituição da República Portuguesa afirma que o Estado português é unitário, devendo respeitar o princípio da subsidariedade, os princípios das Autarquias Locais e da descentralização democrática da Administração Pública.

    Desta forma, podemos falar do conceito de descentralização, que se encontra presente na administração pública portuguesa, e que constitui uma situação em que se transferem competências e poderes infraestruturais que fundamentam o princípio da descentralização (relacionando-o com o princípio da subsidariedade).

    Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, a descentralização permite uma administração feita pelo Estado bem como por outras pessoas coletivas públicas.

    O conceito de descentralização administrativa encontra-se presente no número 2 do artigo

267º da Constituição da República Portuguesa . Ao impedir a centralização, não teremos todos os poderes focados num só órgão, o Estado-administração.

    O professor conclui ainda que esta ideia tem a ver com a pluralidade das pessoas coletivas públicas e não com a repartição de diversas competências no interior das pessoas coletivas pública - a esta última conceção damos o nome de desconcentração.

    A professora Fernanda Paula Oliveira exemplifica, com um quadro semelhante ao que se segue, onde é que podemos encontrar - dentro da Administração Pública em Portugal -, os princípios da desconcentração, da descentralização imprópria ou desconcentração personalizada e

da descentralização em sentido próprio.

Para a professora, a descentralização imprópria - ou desconcentração personalizada, termo que o professor Vieira de Andrade considera que exemplifica de uma melhor forma este fenómeno -, é um sistema em que alguns interesses públicos do Estado são postos a cargo de pessoas coletivas com fins singulares. Aqui, não temos uma descentralização em fim próprio pois faltam-lhe algumas características da mesma, bem como o facto de não haver uma autonomia face ao Estado.

Por sua vez, falamos de descentralização quando nos referimos à organização administrativa que acontece dentro de uma certa pessoa coletiva pública, estando ligada à distribuição de poderes pelos seus diversos órgãos. Temos um fenómeno de concentração quando o superior hierárquico for o único órgão competente para tomar decisões. 

A alínea d) do artigo 199º da Constituição da República Portuguesa refere que o Governo tem a competência de dirigir a atividade da administração direta, superintender a administração indireta e exercer tutela sobre a administração autónoma, tendo o seu poder distribuído pelas três principais categorias de administração. Separando, desta forma, a Administração Pública em três grupos distintos, a administração direta, indireta e autónoma do Estado, tal como suprarreferido.

O professor Vasco Pereira da Silva menciona que esta alínea do artigo 199º está incompleta, faltando referir a administração independente e a administração sob a forma privada.

A Administração Direta do Estado é composta por órgãos e diversos serviços de natureza central - como os Ministérios. Os Ministérios são compostos por um Secretário Geral (que toma as decisões sobre a manutenção e, também, sobre as despesas), Diretores de Serviço por cada Direção Geral, as repartições no quadro da organização do Ministério e os serviços jurídicos e de consultadoria.

Os órgãos dos Ministérios estão espalhos por todo o território português e, também, no exterior do país - como é o caso dos Consulados e das Embaixadas, que exercem competências do Estado português mas funcionam no território de outro país.

Como podemos concluir, este tipo de administração designa o grupo de serviços, tanto centrais como periféricos, sujeitos ao poder do Governo, tal como refere o número 1 do artigo 1º da Lei 4/2004 de 15 de janeiro.

    Toda a administração direta está sob o poder de coordenação do Estado, significando isto que o Governo se encontra no topo da hierarquia dentro de um certo conjunto de relações, sendo o órgão máximo e detém poderes que fazem com que este se possa impor em relação a todos os órgãos que estão a baixo de si na hierarquia e que dele dependem.

Por razões de competência e eficiência na prossecução das funções do Estado, este decidiu que se deveria autonomizar diferentes pessoas coletivas para que o pudessem assistir no exercício das suas funções. Desta forma, podemos distinguir a administração direta da administração indireta do Estado, sendo que a primeira é realizada por serviços integrados na própria pessoa coletiva Estado, enquanto a segunda é exercida por pessoas coletivas divergentes do Estado. Esta distinção pode ser entendida pela alínea d) do artigo 199º da Constituição da República Portuguesa.

Por sua vez, a administração indireta é efetuada por pessoas coletivas públicas, prosseguindo fins do Estado. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, já não está aqui presente um poder de direção, mas antes uma questão de superintendência - que corresponde a três poderes. O primeiro poder é o de orientar de uma forma mais genérica - não dando ordens, mas apenas direcionando para o que se deve fazer e como se deve fazer -, o segundo é o poder de legalidade e, por último, o poder de mérito. 

O professor refere ainda que, em Portugal, existem as categorias tradicionais de administração pública indireta, tais como os Institutos Públicos, Estabelecimentos Públicos e as Empresas Públicas. O professor Vasco Pereira da Silva menciona que estas categorias correspondem à lógica clássica da administração portuguesa, correspondendo a um modelo dos anos 80. O professor regente concorda antes com Marcelo Rebelo de Sousa, que entende que esta concepção clássica deixa de parte a realidade dos organismos personalizados do Estado (como os institutos públicos estão ligados ao Estado e funcionam como uma Direção Geral com mais autonomia). 

Nesta modalidade da administração pública, as pessoas coletivas estão umbilicamente ligadas aos Estado, de forma a prosseguirem os interesses públicos do mesmo. Esta delegação de poderes foi necessária devido ao crescente alargamento e complexificação das funções administrativas do Estado, sendo imperativo atribuir certas funções administrativas a estas entidades. Estas pessoas coletivas públicas que compõem a administração indireta, constituem uma forma de descentralização funcional e correspondem a uma necessidade de elaboração de “centros autónomos” de gestão para a prossecução dos fins do Estado. Em virtude da complexidade dos fins do Estado, estes não podem ser desenvolvidos da melhor forma se forem prosseguidos por intermédio de órgãos integrados na pessoa coletiva Estado.

É a Lei 3/2004 de 15 de janeiro (Lei Quadro dos Institutos Públicos) que regula os institutos públicos, estabelecendo os princípios e as normas pela qual se deve reger esta pessoa coletiva pública. Estes institutos têm um caráter institucional e podem assumir três diferentes modalidades - serviço personalizado, fundação pública ou estabelecimento público. 

As empresas públicas sob forma de entidade pública empresarial também fazem parte da Administração Indireta, sendo estas reguladas pelo Decreto-Lei 133/2013 de 3 de outubro. Estas são pessoas coletivas de natureza similar às supramencionadas mas com uma natureza mais empresarial, sendo regidas de forma maioritária pelo direito privado e, então, não estão sujeitas às regras da contabilidade pública.  

Como já vimos, nesta categoria de administração a pessoa coletiva tem autonomia administrativa e financeira, sendo que na administração autónoma tem também autorregulação. As entidades dentro deste terceiro tipo de administração comandam-se a si próprias e todos os fins que prosseguem são próprios e seguidos de forma própria, não seguindo os interesses públicos do Estado ou de outras entidades públicas.

O Estado apenas pode, por exemplo, fiscalizar o cumprimento do principio da legalidade e, no caso de acontecer ilegalidades, comunicá-las ao Ministério Público. Vemos, por isso, que o Estado apresenta apenas uma intervenção através de tutela, não existindo poder de direção ou de gestão. Temos como pessoas coletivas da administração autónoma as Autarquias Locais e os Municípios.

As Autarquias Locais (e, também, as entidades intermunicipais) tiveram as suas competências reforçadas com a Lei 50/2018, sendo que a sua aplicação não tem sido consensual, entrando em vigor no dia 17 de agosto de 2018. Esta lei assenta numa lógica de descentralização administrativa e, também, no reconhecimento de que as autarquias locais são uma estrutura indispensável para toda a gestão de serviços públicos em termos de proximidade. Por fim, nos termos do artigo 1º da Lei 50/2018, são concretizados os princípios de subsidariedade, de descentralização administrava e de autonomia do poder local. 

O artigo 199º da Constituição da República Portuguesa refere a competência do Governo no exercício de funções administrativas, tendo diversos poderes face às diferentes categorias de administração. Como foi elaborado há muito tempo, é necessário que se faça referência a duas outras modalidades de administração, a administração sob forma privada e a independente, tal como suprarreferido.

A administração sob forma privada, como sugere o nome, é feita através do direito privado, existindo uma lógica de exercício privado nas funções públicas. Neste caso, o Estado elabora sociedades comerciais que iram praticar certas funções públicas com um regime diferenciado. 

Como exemplos desta modalidade de administração temos a TAP, que tem variando entre uma sociedade de capitais públicos (estando o Estado numa posição maioritária) e uma sociedade de capitais mistos (por sua vez, neste caso, o Estado encontra-se numa posição minoritária). 

Nesta realidade, regulada pelo Direito Privado, os poderes de intervenção das pessoas coletivas públicas são distintos dos que estão presentes na administração “tradicional”, sendo que aqui o Estado pode tomar certas decisões, em função do capital. Assim sendo, podemos entender que o Estado, em função do capital que tem numa certa empresa, pode ter ou não uma posição de domínio sobre a mesma. 

Em suma, estamos presente uma realidade mista, em que são as normas de direito privado que correspondem ao modo de atuação, mas os princípios e o modo de gestão são regulados pelo Direito Administrativo, como podemos retirar do número um do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo. 

Por último, o número 3 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa prevê ainda a Administração Independente. Através desta norma o legislador autoriza a criação de entidades (independentes) que constituem a administração independente.

Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, esta modalidade da administração pública é um conjunto de órgãos do Estado que pretendem prosseguir fins públicos sem estarem sujeitos aos poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo. Esta administração foi elaborada de forma a certificar a proteção dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, preceito referido no artigo 18º da Constituição da República Portuguesa.

Temos, como exemplos de órgãos que pretendem a proteção de todos os direitos dos cidadãos, o Provedor de Justiça - a quem podem apresentar por ações ou omissões dos poderes públicos, nos termos do artigo 23º da Constituição da República Portuguesa -, a Comissão Nacional de Proteção de Dados (presente no artigo 35º da Constituição da República Portuguesa) e a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos - os cidadãos têm o dever de ser informados pela Administração e têm a possibilidade de aceder aos arquivos administrativos relativamente à segurança, tanto externa como interna, tal como é mencionado no artigo 268º da Constituição da República Portuguesa -, entre outros órgãos que poderiam ser mencionados. 

A Posição das Universidades Públicas na Administração

Primordialmente, deveremos recorrer à lei para que possamos entender em que modalidade de Administração podemos encontrar as Universidades Públicas. Seguindo a ideia do número 2 do artigo 76º da Constituição da República Portuguesa, este diz-nos que as universidades “gozam (..) de autonomia estatuária, cientifica, pedagógica, administrativa e financeira”. Desta forma, está reforçada a ideia de que as universidades apresentam autonomia administrativa para a prossecução dos seus interesses. 

Apesar do que a lei nos apresenta, estamos presente uma querela doutrinária, em que parte da doutrina afirma que as Universidades Públicas devem estar incluídas na Administração Indireta enquanto a outra parte entende que devem estar na Administração Autónoma. 

Seguindo a primeira posição doutrinária temos o professor Diogo Freitas do Amaral, este acredita que as Universidades devem ser tidas como Institutos Públicos, mais precisamente como Estabelecimentos Públicos. Para o professor, Institutos Públicos são pessoas coletivas de natureza institucional que servem para prosseguir os fins do Estado, integrando, por isto, a Administração Indireta. Os Estabelecimentos Públicos têm caráter social ou cultural, sendo algo parecido com serviços abertos  e desenvolvidos para o público. O professor justifica também que as universidades têm um certo caráter cultural e destinam-se a prestar serviços individuais aos estudantes.

Em oposição, o professor Vasco Pereira da Silva considera que as universidades não podem integrar a Administração Indireta sendo que os seus fins não são estaduais, são fins próprios prosseguidos de uma forma própria através de órgãos que foram eleitos de forma livre pela estrutura da Universidade.

Para o professor Vasco Pereira da Silva, não há dúvida alguma de que as Universidades se devem enquadrar dentro da modalidade de Administração Autónoma, sendo esta uma realidade que resulta de uma associação de pessoas - tendo essa associação a ver com uma certa relação entre o ensino e a investigação. 

Tendo a concordar com esta última posição - que entende que as Universidades se devem denominar de Associações Públicas e que estão enquadradas na Administração Autónoma -, considerando o argumento da letra da lei e, também, os argumentos apresentados pelo professor Vasco Pereira da Silva sobre os fins prosseguidos pelas Universidades.

Considerações Finais

Tal como fui refletindo ao longo do desenvolvimento do trabalho, principalmente na parte da evolução histórica do Direito Administrativo, verificamos que ocorreu uma evolução do Estado Liberal até ao Estado Pós-social. Com esta evolução, passámos de uma administração agressiva para uma administração com uma forte componente prestadora, chegando a uma administração garante, na perspetiva do professor Marcelo Rebelo de Sousa. 

Podemos, desta forma, concluir que aconteceu uma evolução relativamente favorável da Administração Pública, até ao ponto em que a encontramos nos dias de hoje. 

Ao distinguirmos as diferentes modalidades de Administração Pública, vemos que existem certas pessoas coletivas que podem ser enquadradas em diferentes categorias. Como exemplo disso temos as Universidades e toda a querela doutrinaria que envolve o tema. 

Reforçando a ideia exposta, existem essencialmente duas posições doutrinárias sobre este assunto. A primeira defende que as Universidades Públicas devem ser tidas como parte da Administração Indireta - enquanto Institutos Públicos. Por outro lado, a segunda ideia argumenta que estas devem ser enquadradas na Administração Autónoma, sendo que seguem fins próprios e não fins estaduais. 

Como foi supramencionado, sigo a ideia do professor Vasco Pereira da Silva, que integra as Universidades na modalidade de Administração Autónoma. 

Em suma, esta descentralização da Administração pública auxilia a garantia das liberdades locais e possibilita que todos os cidadãos consigam participar na tomada de decisões públicas, proporcionando, presumivelmente, resultados mais satisfatórios do que a centralização.

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Marta Nunes dos Santos

Nº 64357

Subturma 11, Turma B.