Universidades Públicas: natureza jurídica e inserção na Administração Pública em sentido orgânico
Quanto à inserção das Universidades Públicas (UP) na Administração Pública (AP) em sentido orgânico, convém referir que da interpretação do n.º 2 do artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), poderemos excluir a inserção das UP na Administração Direta do Estado, uma vez que a CRP confere autonomia estatutária[1], científica[2], pedagógica[3], administrativa[4] e financeira[5] às UP. Os Professores Doutores Vital Moreira, J. J. Gomes Canotilho[6], Jorge Miranda, Rui Medeiros e Marcelo Rebelo de Sousa[7]defendem que o n.º 2 do artigo 76.º da CRP aponta para inserção das UP[8] no âmbito da Administração Autónoma do Estado e, por essa razão e pelo artigo 199.º, alínea d) da CRP, sujeitam-se apenas a poderes de tutela de mérito e de legalidade em relação ao Governo, uma vez que a exceção à tutela de mérito se encontra plasmada apenas no caso das autarquias locais[9].
Quanto à natureza jurídica das UP, o Professor Doutor Marcello Caetano classificava as UP como serviços públicos personalizados[10] e o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral defendia que as UP são estabelecimentos públicos[11], inserindo-as ambos na Administração Estadual Indireta. Freitas do Amaral caracteriza as UP como estabelecimentos públicos porque seria contrário à CRP considerá-las serviços personalizados do Estado, cuja personalidade jurídica decorre da necessidade de efetivação das suas funções e não de consagração constitucional. Também não têm substrato patrimonial, logo não podem ser consideradas fundações públicas nem empresas públicas, por não prosseguirem fins lucrativos.
Por outro lado, o Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa defende que as UP têm substrato pessoal e prosseguem fins próprios, de ensino e investigação. As UP são, portanto, pessoas coletivas públicas de fim específico não lucrativo de categoria estabelecimento público integradas na Administração Autónoma do Estado. Estas classificações, apesar de parecerem contraditórias, são cumuláveis, pois correspondem a critérios que visam finalidades diversas. Classifica-se as UP como integrantes de uma terceira modalidade de pessoa coletiva dentro da Administração Autónoma do Estado, tendo em conta o critério dos fins da pessoa coletiva em relação aos fins do Estado, não obstante o facto de as UP corresponderem ao modelo da Administração Estadual Indireta de estabelecimento público[12].
[1] A autonomia estatutária traduz-se no poder das UP em definir a sua forma de organização, os seus órgãos, os graus académicos que confere, os planos de estudos, entre outros;
[2] A autonomia científica traduz-se no direito à autodeterminação e auto-organização das universidades em matéria científica, plasmado no artigo 42.º, n.º 1 da CRP, nomeadamente através da seleção de áreas de investigação e da organização da investigação, in J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revisitada, Coimbra, 2007, Coimbra Editora, p. 915;
[3] A autonomia pedagógica consiste no poder de as UP, por exemplo, definirem as formas de ensino e de avaliação, o conteúdo das disciplinas, a distribuição do serviço docente, entre outros, in J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revisitada, Coimbra, 2007, Coimbra Editora, p. 915;
[4] A autonomia administrativa consiste no facto de as UP deterem um poder regulamentar próprio, tal como a possibilidade de praticarem atos administrativos definitivos e executórios, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 1.ª edição, Coimbra, 2005, Coimbra Editora, pp. 740;
[5] A autonomia financeira das UP caracteriza-se pelo facto de estas terem orçamento próprio e a capacidade de arrecadar receitas próprias e alocá-las a despesas, in J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revisitada, Coimbra, 2007, Coimbra Editora, p. 915;
[6] Em J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revisitada, Coimbra, 2007, Coimbra Editora, p. 910 a 917, os autores conferem mais um tipo de autonomia às UP, a autonomia de governo, que se traduz no facto de as UP terem órgãos representativos próprios. Em conjunto com os restantes aspetos da autonomia, poder-se-á concluir a inserção das UP na Administração Autónoma do Estado e não na Administração Estadual Indireta;
[7] Em Marcelo Rebelo de Sousa, A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português, 1.ª edição, Lisboa, 1992, Publicações Europa-América, pp. 34 a 48, o autor defende que as UP são parte da Administração Autónoma do Estado, pois as UP possuem interesses próprios, embora coexistam nas suas atribuições aos do Estado;
[8] Em J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revisitada, Coimbra, 2007, Coimbra Editora, p. 917 e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 1.ª edição, Coimbra, 2005, Coimbra Editora, pp. 741, os autores defendem que a autonomia conferida no artigo 76.º, n.º 2 da CRP refere-se apenas às UP. As Universidades que não são públicas só detêm autonomia científica e pedagógica;
[9] As autarquias locais, ao contrário das restantes pessoas coletivas públicas inseridas na Administração Autónoma do Estado, estão apenas sujeitas a controlo de legalidade por parte do Governo, pelo artigo 242.º da CRP;
[10] Serviços públicos personalizados são, de acordo com Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 313, serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira. As UP são serviços públicos personalizados pelo controlo mais estrito exercido pelo Governo sobre as UP, uma vez que são pessoas coletivas dependentes do Estado de acordo com Marcello Caetano;
[11] Estabelecimentos públicos são, de acordo com Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 318 e 319, institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados com serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam;
[12] Marcelo Rebelo de Sousa, A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português, 1.ª edição, Lisboa, 1992, Publicações Europa-América, pp. 34 a 48.
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