Versão Final do Trabalho

 Martim Foster, subturma 11-Turma B  2º ano

Trabalho realizado no âmbito da disciplina Direito Administrativo I

Sob orientação da Professora Maria Beatriz Rebelo Garcia e regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva 

A dicotomia entre os sistemas administrativos britânico e francês

Introdução:

  À semelhança dos sistemas jurídicos e políticos, a forma como a Administração Pública é organizada e exerce a sua influência, varia de acordo com a localização, com os acontecimentos e fenómenos que se vieram a dar em determinado país, e como tal, surge a tarefa importante de analisar e classificar o nascimento, a evolução e impacto que os diferentes sistemas administrativos foram sofrendo com o desenrolar da história, de modo a melhor entender os sistemas administrativos do presente e os motivos pela qual estes apresentam determinadas características e especificidades, que como tudo são o resultado de certas evoluções condicionadas pelo contexto histórico-político específico a cada nação.

  O ponto de partida para esta discussão passa inevitavelmente pela seguinte expressão do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral  , “A primeira grande distinção a fazer é a que separa, historicamente, o sistema tradicional que vigorou na Europa até aos séculos XVII e XVIII, dos sistemas modernos que se implantaram nessa altura ou posteriormente”.

  Tendo isto em conta será necessário caracterizar o sistema administrativo que o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral designa de sistema tradicional e que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva apenas designa de direito administrativo Pré-Revolução Francesa antes de passar à delimitação dos sistemas administrativos britânico e francês, já que, foi com a ruptura e com o objetivo de corrigir as falhas deste antecessor que se deu o nascimento destes dois sistemas estruturantes do Direito Administrativo contemporâneo.

Sistema Administrativo Tradicional:

   Antes de mais, é essencial estabelecer que a característica mais significativa deste sistema administrativo era sem sombra de dúvida a ausência da separação de poderes, que agora é um facto dado em todos estados democráticos do mundo ocidental contemporâneo. A falta deste princípio crucial manifestava-se na falta de uma diferenciação rigorosa entre os órgãos de poder executivo e judicial, e na não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade, que define que os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites que a lei impõe

   Nas monarquias europeias o monarca era não só o supremo administrador como o supremo juiz, podendo desenvolver a função administrativa como a função judicial simultaneamente, aplicando-se o mesmo para as outras autoridades públicas, fossem conselhos, senhores nas suas terras, câmaras municipais e até delegados do rei. Citando Mouzinho da Silveira tal como faz o Professor Doutor Freitas do Amaral , “Atribuições diferentes eram dadas indiferentemente, e sobre o mesmo indivíduo eram acumuladas jurisdições não só incompatíveis mas destruidoras umas das outras”.

  Visto que não havia uma subordinação da Administração Pública à lei, também é possível constatar que não existiam normas com carácter jurídico que regulassem a Administração, pois embora existissem normas internas e diretivas, estas não vinculavam o poder soberano apenas subjugando os funcionários aos seus superiores hierárquicos e inevitavelmente a submissão de todos face ao monarca.

  Ao conjunto de valores agora quase uniformes a toda a população residente em países democráticos que eram ofendidos pela natureza do sistema administrativo tradicional, é possível acrescentar a total falta de direitos dos particulares face à Administração Pública, visto que não podiam questionar a conduta desta entidade e não possuíam a faculdade de invocar normas que protegiam os seus direitos e interesses pessoais.

  Todas estas características tornam possível concluir que não havia estado de direito, visto que mesmo as normas avulsas que vinculavam a Administração Pública podiam ser afastadas pelo soberano por motivos de conveniência.

  Este paradigma veio a ser profundamente abalado com as revoluções liberais que se deram na Europa, nomeadamente a Glorious Revolution de 1688 em Inglaterra e a Revolução Francesa de 1789. Tendo como base o artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 que veio consagrar, “A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição”, tomou-se a iniciativa de dividir o poder do rei em órgãos diferentes, estabelecendo assim uma diferença clara entre a função administrativa e a função jurisdicional e definindo a autonomia dos órgãos executivos face ao poder judicial. Resumindo, consagrou-se a separação de poderes, no entanto, vale a pena referir que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva considera que em França sucedeu uma distorção do princípio da separação de poderes já que se declarou este princípio mas na prática sucedeu precisamente o contrário, pois nas palavras do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, estabeleceu-se a “promiscuidade” entre administração e justiça na medida em que a administração não era fiscalizada por uma autoridade independente, mas por si própria, sendo este considerado o “pecado original” do surgimento do contencioso administrativo.

  São também proclamados os direitos humanos como direitos naturais anteriores e superiores aos do poder político, e como tal, a Administração Pública ficou submetida a normas jurídicas obrigatórias para todos e que podiam ser invocadas pelos particulares quando estivessem em causa ofensas dos seus direitos por parte da Administração.

  Com base nestes princípios surgem os sistemas de direito administrativo modernos, nomeadamente o britânico e francês, embora com diferenças significativas entre eles que serão abordadas numa perspectiva de direito comparado na parte subsequente deste trabalho.

Sistema Administrativo Britânico:

  Antes de partir a caracterização do sistema administrativo britânico, é necessário referir a divergência existente entre os critérios aplicados para distinguir sistemas administrativos utilizados pelo Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral e pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva. Concordam que a existência de um corpo de normas autónomo regulador da atividade administrativa, e que a existência ou inexistência de tribunais administrativos enquanto tribunais encarregados de julgar a administração, são critérios essenciais nesta discussão. A primeira diferença surge na questão dos poderes especiais de natureza executiva  conferidos à administração, ou seja, a existência de autotutela, em que a administração pode decidir e executar por ela própria, ou se há heterotutela e os poderes da administração têm de passar pelo crivo do tribunal. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva desconsidera esta questão pois defende que o tribunal executa voluntariamente as decisões da administração, ou seja, a administração não tem verdadeiramente de ir a tribunal a não ser em caso de litígio emergente do incumprimento de um particular. Outra divergência doutrinária que vale a pena salientar, é a relevância atribuída por cada professor à estrutura da organização administrativa em cada sistema, aspeto que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva não dá grande importância. Neste trabalho serão aplicados os critérios utilizados pelo Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral.

  Feita esta nota, segue a caracterização do sistema administrativo britânico frequentemente designado sistema de administração judiciária, com nova discordância do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.

  Este sistema assenta no princípio da separação de poderes, que se materializou na limitação da atividade do rei, que se viu impedido de resolver por si ou pelos seus concelhos questões de natureza contenciosa devido à lei da abolição da Star Chamber de 1641, e encontrou-se proibido de dar ordens a juízes, transferi-los ou demiti-los por força do Act of Settlement de 1701.

  Tratava-se de um Estado de Direito em que os cidadãos tinham os seus direitos, liberdades e garantias assegurados pelo Bill of Rights de 1689 seguindo uma tradição estabelecida pela Magna Carta de séculos atrás. O Rei ficou subordinado ao Direito, visto que a Bill of Rights determinou a aplicação do direito comum a todos os ingleses, fossem súbditos, o próprio monarca ou funcionários da coroa. Deu-se a consagração do Rule of law, ou império da lei.

  Outro aspeto que definia este sistema era a descentralização administrativa, havendo uma clara distinção entre a administração central e os ramos de governo local, que gozavam de uma considerável autonomia, sendo vistas como entidades independentes e não meras extensões do governo central, que pouco interferia nas esferas locais.

  Talvez a mais importante característica do sistema administrativo britânico fosse a sujeição da Administração Pública face aos tribunais comuns que  submetiam a entidade a um controlo apertado, já que não era exequível que as autoridades públicas beneficiassem de privilégios, ou seja, a Administração Pública estava sujeita ao mesmo direito que qualquer cidadão particular. Os litígios que surgiam entre privados e a Administração não eram competência de nenhum tribunal especial, mas sim de um tribunal comum que aplicava os mesmos meios processuais às relações entre particulares que aplicava às interações destes com a entidade pública.

  No sistema administrativo britânico a Administração Pública não podia executar as suas decisões por autoridade própria, pois estas estão sujeitas a uma execução judicial. No caso de um órgão da Administração tomar uma decisão desfavorável a um particular, e esse particular não acatar a decisão voluntariamente, a Administração não pode recorrer a meios coactivos por iniciativa própria, sendo forçada a obter de um tribunal uma sentença que torne a decisão imperativa. As decisões da Administração não possuem força executória, já que é necessária a intervenção de um tribunal para serem impostas coativamente. 

  Também é necessário referir que os cidadãos possuem várias garantias jurídicas contra os abusos da Administração Pública, já que podem sempre recorrer aos tribunais, que gozam de plena jurisdição para julgar nestas matérias, tendo a faculdade de anular decisões consideradas ilegais e de forçar o cumprimento da lei por parte destas entidades, sob pena de prisão em caso de desobediência.

  Este sistema nascido em Inglaterra vigora hoje em boa parte dos países anglo-saxónicos, nomeadamente os Estados Unidos da América, que por sua vez influencia os países sul-americanos, no entanto, tem vindo a sofrer alterações, apresentando diferenças consideráveis ao sistema originário, questão que será abordada numa parte subsequente deste trabalho.

Sistema Administrativo Francês:

  O sistema administrativo francês surge após a Revolução Francesa em 1789 e apresenta notórias diferenças face à sua contraparte britânica.

   Embora diferente, na teoria também assenta no princípio da separação de poderes, com a separação entre justiça e administração, poder executivo de um lado e judicial do outro, no entanto, na prática e relembrando a crítica do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, relativamente à promiscuidade entre administração e justiça superveniente à autofiscalização da Administração, torna-se difícil reconhecer uma verdadeira separação de poderes ao sistema administrativo francês, mesmo que esta tenha resultado de uma intenção de pura separação. Citando novamente o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral  “Surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio da separação dos poderes, completamente diferente do que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública” . A partir deste raciocínio são criados os tribunais administrativos que eram em regra independentes e imparciais, estando incumbidos de fiscalizar os atos da administração e de julgar a responsabilidade civil da administração e funcionando num plano diferente dos tribunais comuns.

  A centralização da administração era prevalente em França, pois os órgãos de governo locais eram encarados como meros braços de um aparelho estatal disciplinado e eficaz que pretendia implementar as reformas políticas, económicas e sociais intrinsecamente ligadas à Revolução, e como tal, para enfrentar as possíveis resistências a mudanças tão drásticas, que seriam menos prevalentes em Inglaterra devido à transição mais gradual para o estado de direito liberal, ao invés da ruptura total francesa, não seria tão eficiente permitir grande autonomia aos orgãos de governo local. É neste espírito que Napoleão organiza a Administração Pública segundo o princípio da hierarquia, em que o território francês é dividido em 80 Départments governados por prefeitos de livre nomeação governamental que formam uma administração imponente, que acaba por resultar numa inevitável perda de autonomia financeira e política das localidades. Nas palavras do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral “As autarquias locais, embora com personalidade jurídica própria, não passam de instrumentos administrativos do poder central”.

  É possível constatar que em França existia uma visão da administração e das suas funções consideravelmente diferente daquela presente na Grã-Bretanha, na medida em que, como esta entidade persegue o interesse público, visando satisfazer as necessidades coletivas, deve ter a possibilidade de se sobrepor aos particulares que se opunham à satisfação do interesse geral, e como tal a Administração Pública gozava de poderes de autoridade. No entanto, tendo como fim o interesse público, a administração está sujeita a restrições e normas que não se aplicam aos privados, e é neste contexto que vai surgir um conjunto de regras jurídicas típicas do Direito Público dos países que fazem parte da família romano-germânica do Direito, na medida em que a Administração Pública recebe poderes de autoridade de que nenhum particular possui, e também se vê obrigada a observar deveres que não vinculam qualquer privado.

  Neste âmbito surge o privilégio da execução prévia que se destaca entre os poderes que a Administração Pública recebe do Direito Administrativo, como o mais importante e que traduz a sua posição de autoridade face ao mero particular, que a qualquer momento pode ser obrigado por meios coactivos a acatar uma decisão de determinada autoridade administrativa, que optou por não respeitar, sem que a Administração tenha de recorrer a um tribunal para esse efeito. Por exemplo, se a Administração ordenar a demolição da casa de um particular francês, este não terá a proteção dos tribunais comuns como o britânico que não é tão vulnerável a atos que considera abusivos, e provavelmente acabará com a sua casa demolida por mera ordem da Administração. Por assentar num estado de direito, os privados em França também gozam de proteção contra ilegalidades da Administração Pública, no entanto, esta é garantida através dos tribunais administrativos e não por influência dos tribunais comuns. Os tribunais administrativos apenas podem anular uma decisão da administração se esta for ilegal, não podendo declarar as consequências dessa anulação nem forçar a Administração a adotar determinada conduta, seguindo a lógica bem-intencionada mas lesiva para os direitos dos cidadãos, que se os tribunais são independentes perante a Administração então a contrario esta tem de ser independente perante estes.

  Este sistema é designado pelo Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral por sistema de administração executiva devido à autonomia reconhecida ao poder executivo face aos tribunais.

  

Oposição entre os sistemas:

  Tendo em conta os critérios utilizados para a classificação de cada um dos sistemas, a tarefa de os comparar torna-se bastante simples.

  É importante começar por referir que os sistemas de tipo britânico e francês têm em comum a existência de uma Estado de Direito e a separação de poderes, mesmo que “promíscua” em França devido ao “pecado original” de estabelecer a fiscalização da Administração por ela própria ao invés de uma autoridade independente.

  O sistema britânico é caracterizado por ser descentralizado do ponto de vista administrativo, na medida em que os órgãos de governo local têm verdadeira autonomia económica e política face ao governo central, ao contrário de França em que a centralização administrativa é evidente, e os poderes locais não passam de tentáculos de um aparelho estatal imponente, que pretende uniformizar a ação governativa no país inteiro.

  Na Grã-Bretanha o controlo jurisdicional da Administração Pública é entregue aos tribunais comuns, havendo unidade de jurisdição, enquanto que em França existe dualidade de jurisdições pois são os tribunais administrativos que possuem o controlo jurisdicional da Administração.

  Em França, como é característico dos ordenamentos jurídicos da tradição romano germânica do Direito, o direito regulador da Administração é o direito administrativo que é um direito público, ao passo que em Inglaterra como é habitual dos sistemas de Common Law, o direito regulador da Administração é o direito comum , ou seja, efetivamente direito privado.

  Relativamente à execução das decisões administrativas, o sistema administrativo britânico impõe que esta dependa do poder judicial e da sua sentença devido à falta de força executória própria dos atos de administração, e em oposição, o sistema administrativo francês vai dotar a Administração Pública do privilégio da execução prévia, que possibilita o uso de meios coativos para aplicar decisões da Administração sem qualquer intervenção necessária de um tribunal, garantindo assim força executória própria aos atos da Administração.

  Por fim, no campo das garantias jurídicas dos particulares, na Grã-Bretanha, os tribunais comuns gozam de amplos poderes,  para subordinar a Administração à sua autoridade como todos os cidadãos, assegurando assim uma rede de segurança sólida face aos abusos e ilegalidades cometidos pela Administração contra os particulares, enquanto que, em França os tribunais administrativos apenas podem anular atos ilegais da Administração e condenar a entidade ao pagamento de indemnizações, consagrando assim uma independência face ao poder judicial e uma proteção menos eficaz dos direitos e liberdades dos particulares.

Querela entre Dicey e Hauriou:

Não é possível abordar a questão da dicotomia entre o sistema administrativo francês e britânico, sem mencionar a querela doutrinária entre o constitucionalista inglês Albert Venn Dicey e o jurista francês Maurice Hauriou, que respectivamente apresentaram a sua perspetiva sobre o direito administrativo nos dois países.

  Começando por Dicey, que vai distinguir os dois sistemas como o sistema Rule of Law e o sistema do Droit Administratif, que na sua ótica são totalmente diferentes e incompatíveis, já que o império da lei assenta na igualdade de todos perante a lei incluindo a administração, ao passo que em França a administração é colocada num pedestal recebendo privilégios, incluindo não ser julgado pelos tribunais comuns. Nas palavras do próprio “ not only that with us no man is above the law, but that here every man, whatever be his rank or condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction of ordinary tribunals. (...) The rule of law… excludes the idea of any exemption of officials or others from the duty of obedience to the law which governs other citizens or from the jurisdiction of the ordinary tribunals; there can be with us nothing really corresponding to the droit administratif or the tribunax administratifs of France”.

  Dicey acabaria por concluir que o Direito Administrativo não era compatível com o Estado de Direito, e que o sistema de Rule of Law era manifestamente superior ao francês, em grande parte porque protege melhor os particulares face aos abusos de poder da Administração, que embora seja verdade, não implica que o jurista inglês não se tenha enganado noutras questões, abordadas subsequentemente no trabalho.

  Maurice Hauriou, notável jurista francês, responde com o seu próprio texto em que afirma que todos os estados desempenham funções administrativas mas nem todos possuem o regime administrativo, já que assumir funções administrativas é sinónimo de prover à satisfação das necessidades da ordem pública e assegurar o funcionamento de determinados serviços para  garantir a segurança e paz social.

   Na perspetiva do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, contra a qual parece difícil argumentar, embora tenha acertado na sua classificação e análise dos tribunais administrativos franceses na medida em que não são verdadeiros tribunais, Dicey errou quando reduziu o Direito Administrativo à simples existência destes tribunais, já que se apresenta inteiramente possível a existência deste direito a ser aplicado pelos tribunais comuns. O inglês também errou quando defendeu que os tribunais administrativos não eram capazes de assegurar os direitos dos particulares, no entanto nas palavras do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral , “(...) o Conseil d´État se desincumbia brilhantemente da missão de tutela jurisdicional efectiva dos particulares face ao poder executivo”.

  Já Hauriou, concluiu que as diferenças entre ambos os sistemas consistiam apenas em dois métodos distintos de atingir o mesmo fim, submeter a Administração Pública ao Direito. Apontou também que a inexistência de tribunais administrativos em Inglaterra não excluía de forma alguma a existência de Direito Administrativo.

Conclusão:

  A querela entre Dicey e Hauriou, é extremamente útil para melhor entender as diferenças entre estes dois sistemas estruturantes do Direito Administrativo contemporâneo, no entanto também é necessário ter presente que a obra de ambos é marcada pelo nacionalismo característico da época,  por conceções estritamente teóricas de ambos os sistemas e por uma relativa falta de atualidade expectável de textos seculares. Verificaram-se mudanças que valem a pena salientar.

   No século XX a administração britânica tem vindo a ficar cada vez mais centralizada, dado o grande crescimento da burocracia central, a criação de inúmeros serviços públicos a nível nacional, e a transferência de tarefas outrora desenvolvidas a um nível municipal para um nível regional. 

  Seguindo a direção oposta, a administração francesa tem vindo a perder a sua natureza totalmente central que atingiu no período napoleónico, admitindo eleições livres para os seus órgãos autárquicos e aprovando uma reforma que veio transferir várias tarefas do Estado para um plano de desenvolvimento regional. É de referir que a criação dos administrative courts em Inglaterra não implica necessariamente uma aproximação entre ambos os sistemas já que estes desempenham uma função fundamentalmente diferente aos tribunaux administratif , e o controlo jurisdicional da administração mantém-se essencialmente nas mãos dos tribunais comuns.

  Os sistemas administrativos francês e britânico continuam a ser diversos como sempre foram, já que os princípios jurídicos que lhes serviram de base são distintos e as técnicas jurídicas aplicadas também não são as mesmas. No entanto, é possível afirmar que houve de facto uma aproximação entre os dois sistemas nos campos da organização administrativa, no direito regulador da Administração e no elenco de garantias jurídicas dos particulares. A grande diferença continua a residir na unidade de jurisdição britânica em oposição à dualidade de jurisdição francesa.

  Para concluir, os dois sistemas são efetivamente distintos, no entanto há Estado de Direito Democrático em ambos, e essa semelhança deverá contribuir para futuras aproximações.

Bibliografia

https://pt.ambafrance.org/A-Declaracao-dos-Direitos-do-Homem-e-do-Cidadao

SILVA, Vasco Pereira da ”O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina

AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de direito Administrativo”, Almedina

DICEY, Albert Venn “Introduction to the study of the Law of the Constitution”