Simulação - Grupo 2, subturma 11

 

Solução para a reorganização da Avaliação de Impacto Ambiental através de uma task force

 

1. Introdução 

1.1. A Agência Portuguesa do Ambiente 

 A Agência Portuguesa do Ambiente (APA), criado pelo DL n° 56/2012, de 12 de Março, é a entidade responsável pela implementação das políticas do ambiente em Portugal, e tem como objetivo contribuir para um elevado nível de proteção e valorização do ambiente. 

 É de referir que se trata de um instituto público de acordo com o seu estatuto, integrado na Administração indireta do Estado, nos termos do artigo 2º, nº 1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, que por sua vez, define que os institutos públicos integram a Administração indireta do Estado. Por se tratar de um instituto público, a APA, de acordo com o artigo 1° DL n° 56/2012, de 12 de Março, é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de órgãos, de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, respeitando, assim, a definição legalmente estabelecida no artigo 4º, nº 1 e nº 2 da LeiQuadro dos Institutos Públicos. Pelo facto de apresentar estas características, a APA, está sujeita a princípios de gestão legalmente consagrados no artigo 5º da Lei Quadro dos Institutos Públicos, entre eles, a prestação de um serviço aos cidadãos com a qualidade exigida por lei, a garantia de eficiência económica nos custo suportados e nas soluções adotadas para prestar esse serviço, a gestão por objetivos devidamente quantificados que são avaliados periodicamente e a observância dos princípios gerais da atividade administrativa, quando estiver em causa a gestão pública. 

 Como qualquer instituto público, a APA está adstrita a um departamento ministerial, que é designado como ministério da tutela, segundo o artigo 7º nº1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos. Sendo, o Ministério que exerce a tutela sobre a APA, o Ministério do Ambiente e da Ação Climática. 

 De acordo com o artigo 1º nº 1 dos Estatutos da APA (Portaria n.º 108/2013 de 15 de Março), a organização interna desta agência é constituída por serviços centrais e serviços territorialmente desconcentrados, compostos por unidades orgânicas de 1º nível, designadas como administrações ou departamentos, consoante se integrem nos serviços centrais ou nos serviços territorialmente desconcentrados, e unidades orgânicas de 2º nível designadas divisões ou gabinetes, em função de se integrarem em departamentos ou de dependerem hierarquicamente do conselho diretivo. O nº 2 do artigo 1º dos Estatutos da APA, refere os departamentos compreendidos nos serviços centrais, e entre eles, na alínea h), está previsto o departamento de Avaliação Ambiental, que para efeitos deste parecer assume uma maior relevância , já que é este que está encarregue de proceder às questões relativas à Avaliação de Impacto Ambiental (AIA). 

1.2. Avaliação de Impacto Ambiental

 A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um instrumento de carácter preventivo da política de ambiente, que garante que são estudados e avaliados os potenciais efeitos no ambiente de determinados projetos, sejam eles públicos ou privados, pois o que releva é a suscetibilidade de produzirem efeitos significativos no ambiente. A avaliação tem como objetivos: qualificar de forma integrada os possíveis impactos ambientais significativos, diretos e indiretos, da execução dos projetos e das suas alternativas, tendo em vista suportar a decisão sobre a viabilidade ambiental dos mesmos; definir medidas para evitar, minimizar ou compensar esses impactos, promovendo decisões ambientalmente sustentáveis; instituir um processo de verificação, a posteriori, da eficácia das medidas adotadas, designadamente, através da monitorização dos efeitos dos projetos avaliados; garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito. 

 A AIA goza de um regime jurídico próprio, designado Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental, ou apenas RJAIA, que se aplica a todos os projetos suscetíveis de provocar impactos relevantes no ambiente. Aprovado pelo decreto-lei nº 151-B 2013, de 31 de outubro, o RJAIA define um conjunto de tipologias de projeto elencadas nos anexos 1 e 2 do decreto-lei. Para as várias tipologias de projetos estão delimitados critérios e restrições para a sujeição a procedimento de AIA. É de referir que, para a verificação da aplicabilidade do RJAIA são tidos em conta, não só o projeto principal, mas todas as atividades secundárias e os projetos associados e complementares, quer para verificação do seu enquadramento por via objetiva nos tipos definidos nos anexos 1 e 2, quer para consideração dos potenciais impactos ambientais do projeto na sua globalidade. 

 O procedimento para a apreciação previa e subsequente decisão de sujeição a AIA, em situações em que esta não é exigida por lei, engloba essencialmente duas fases. 

 Inicialmente, o proponente simula e submete o pedido na Plataforma SILiAMB acompanhado da documentação necessária, e de seguida, é encaminhado para a Entidade Licenciadora, ou para a autoridade de AIA que emite uma decisão, que vai contemplar os principais fundamentos e medidas previstas para evitar ou prevenir impactos ambientais significativos, caso se conclua pela não necessidade de sujeição a AIA. No ano de 2023 a autoridade de AIA pronunciou-se 11 vezes relativamente à aplicabilidade do RJAIA, decidindo 8 vezes pela não sujeição e 3 vezes pela sujeição a AIA. 

 A Avaliação de Impacte Ambiental está consagrada, enquanto princípio, no artigo 18º da Lei de Bases do Ambiente (lei nº19 2014 de 14 de abril), e possui um regime legal bem traçado, de normas nacionais e europeias, no entanto, têm vindo a surgir problemas e controvérsias, relativos ao desempenho desta função por parte da Agência de AIA, que deve apresentar como características estruturantes a autonomia e a imparcialidade, já que só com estes elementos é que se poderá fazer uma monitorização precisa e não adulterada dos impactos ambientais, e embora o faça no plano formal, na realidade prática isto não se verifica. 

 Neste sentido, faz com que seja crucial proceder a uma reorganização dos serviços encarregados da Avaliação de Impacto Ambiental, de modo que seja possível assegurar a prossecução deste interesse público de forma eficiente e satisfatória o mais rápido possível, evidenciando a sua autonomia e imparcialidade, em equilíbrio com o controle efetivo por parte do Governo, como órgão superior da Administração Pública (artigo 182° CRP). 

2. Comissão executiva (“task force”) 

 Define-se como “task force” como um grupo temporário de indivíduos/organizações que se reúnem para realizar uma missão específica ou combater determinado desafio em particular (artigo 20º, n° 2 CPA). É uma equipa composta por especialistas com diferentes tipos de habilitações consoante a área em que se insere a missão ou desafio, que neste caso seria relacionada com o ambiente, visto que se trata de um problema relacionado com a Avaliação do Impacto Ambiental (AIA), que pretendem alcançar um objetivo comum num período determinado. Estas comissões executivas são, normalmente, formadas em situações que exigem uma resposta rápida como crises, emergências e outros problemas complexos. Os grupos são compostos por membros de uma organização ou pode existir colaboração entre diferentes organizações, setores ou países. 

 A comissão executiva pode ser inserida na Administração direta do Estado, na medida em que esta é criada para a prossecução de uma missão temporária (passagem para um modelo concentrado e integralmente estadual, sob a égide do Ministério do Ambiente e Ação Climática), e não pode ser desenvolvida pelos serviços existentes, mas sim por outras estruturas (como técnicos independentes que garantem a imparcialidade e transparência na prossecução de medidas que levem a alcançar o objetivo pelo qual a “task force” foi formada). Esta comissão executiva deve ser criada por resolução do Conselho de Ministros (artigo 28º Lei nº4/2004, de 15 de janeiro). 

 É possível apontar como características de uma “task force” o facto de ser temporária, logo a sua criação tem um propósito específico durante um período de tempo limitado (artigo 28º, n° 2 da Lei da Administração Direta); especializada, em razão de seus membros serem escolhidos devido aos conhecimentos e habilitações específicos que possuem e se relacionam com a tarefa a cumpri; definição de objetivos claros, pois a “task force” tem metas e objetivos definidos que pretendem alcançar, proporcionando assim meios e definindo caminhos para chegar a tal objetivo; eficiência, pois permite uma resposta rápida à situação de insatisfação, crise ou emergência; existe, ainda, colaboração entre membros especializados, através da troca de informação e outros recursos necessários, e otimização de recursos para resultados mais eficazes. 

 Neste sentido, verifica-se que no caso em analise, existe uma crescente insatisfação pela atuação da APA no que toca à sua competência de Avaliação do Impacto Ambiental que deve ser resolvida o quanto antes para que não desenvolva outros problemas mais graves. 

 Assim, há uma necessidade de a AIA ser centralizada a nível Estadual, devendo acontecer uma mudança de uma Administração indireta da APA - um instituto público - para a Administração direta (para que a AIA passe a ser um modelo concentrado e integralmente estadual, sob égide imediata do Ministério do Ambiente e da Ação Climática). Para isto, de acordo com o artigo 3º da Lei Orgânica do MAOTE, para existir esta transmissão a competência de Avaliação do Impacto Ambiental deve deixar de pertencer a um organismo que está integrado na administração indireta do Estado (APA) para passar a estar integrado num serviço central da Administração direta do Estado (como a Secretaria- Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia – artigo 4º, alínea a) da Lei Orgânica do MAOTE), ficando assim esta competência de AIA nas mãos do Ministério do Ambiente e Ação Climática, deixando de estar sujeita apenas a prosseguir atribuições do MAOTE, sob superintendência e tutela do Ministro, mas sim passando a estar sob a égide imediata deste Ministério e, consequentemente, do seu poder de direção. 

 Deste modo, será possível, por exemplo, uma aplicação mais consistente de diretrizes e regulamentos ambientais no âmbito nacional. O facto de a AIA passar a estar sob égide imediata do Ministério do Ambiente e Ação Climática (administração direta) permite uma supervisão de nível superior e um compromisso político de grande eficácia e integridade, na medida em que passa a existir agilidade, respostas mais rápidas, coerência e consistência na aplicação da política ambiental a nível nacional. 

 É necessário para o processo de transferência desta competência de AIA de uma Administração indireta para uma Administração direta que se verifique que a proposta está conforme a legislação ambiental existente e cumpre os requisitos legais de garantia e aceitação do processo. Se necessário deve proceder-se a uma análise jurídica e, por conseguinte, a alterações legislativas que permitam essa mudança, caso estas sejam necessárias (como por exemplo, rever a lei de bases do ambiente2 para incorporar a transferência de responsabilidades da AIA da APA para um serviço central de administração direta – funções, procedimento, etc.; e, também, rever a Lei de Responsabilidade Ambiental3 para incluir a nova estrutura organizacional garantindo que o serviço de administração direta do Estado tem competências necessárias para lidar com questões ambientais relacionadas à AIA).

 A “task force” ficaria, então, encarregue de desenvolver uma reestruturação organizacional significativa de maneira a executar uma passagem da Administração direta (APA) que possuía a competência da AIA, anteriormente, para um modelo concentrado e integralmente estadual, sob a égide do Ministério do Ambiente e Ação Climática. Uma forma possível de proceder a esta reestruturação seria a seguinte: 

1. Análise jurídica e legal aprofundada de regulamentos relacionados com a AIA, de modo a entender os requisitos legais necessários a uma administração direta; 

2. Revisão da estrutura legal através de alterações na legislação ou regulamentos em que seja necessário, para permitir esta mudança (o que poderia ser executado nos exemplos de mudança na legislação já referidos anteriormente);

3. Reestruturação organizacional para incorporar a competência de AIA na administração direta, o que poderá envolver criação de um novo departamento ou órgão específico no governo central que se responsabilizasse por esta competência); 

4. Transferência dos recursos e do pessoal para a nova estrutura de administração; 

5. Designação da autoridade responsável pela AIA, que poderia ser feito através da designação de um órgão específico ou de uma unidade já existente dentro do Ministério do Ambiente; 

6. Garantir que a nova estrutura possui as competências necessárias à realização da AIA; 

7. Definir procedimentos e diretrizes, como os critérios de avaliação ou implementação de determinado processo de avaliação, ou a forma como se realiza este processo, etc.;

8. Implementação gradual do novo modelo concentrado, que permita uma transição eficiente; 

9. Avaliação e monotorização do processo ao longo do tempo, de maneira a acompanhar o desempenho da administração direta, como “nova” administração responsável pela AIA, e verificar se foi realmente um sucesso. Todas as entidades interessadas devem estar envolvidas e participar neste processo, entre as quais, a Agência Portuguesa do Ambiente, o Ministério do Ambiente e Ação Climática, ONG’s, empresas envolvidas em projetos sujeitos à AIA, especialistas em meio ambiente, Comunidade Europeia e outras entidades internacionais (para existir uma verificação da conformidade com os regulamentos destas entidades) e, ainda, o Parlamento e órgãos legislativos (pois poderá ser necessário a aprovação de alterações legislativas). 

 Assim, seria uma melhor opção a criação desta “task force” para a transição da competência da AIA de um modelo para o outro, pois, tal como já vimos na altura da criação de uma “task force” para execução do plano de vacinação, este tipo de modelo parece ser um sucesso no que toca ao alcance dos objetivos pelo qual é criado, executando da maneira certa e mais eficiente planos e utilizando recursos para alcançar a resposta mais adaptada à situação que pretende combater e assim alcançar o objetivo ao qual se compromete e que é previamente definido. A criação da “task force”, é a melhor opção na transição da AIA de um modelo de administração indireta para direta, pois permite uma resposta rápida e eficiente à insatisfação que se verifica no desempenho desta tarefa (desenvolvida pela APA) e ainda um acompanhamento deste processo para que se verifique que, realmente, funciona e é vantajoso para todos os envolvidos (só depois da verificação do sucesso das medidas implementadas e perspetiva futura de que esse sucesso se poderá manter, é que a comissão executiva deve ser dissolvida).

 2.1.Requisitos para a delegação de poderes, mais especificamente da “task-force” 

 Segundo o Professor Doutor Freitas do Amaral, a delegação de poderes consiste “no ato pelo qual um órgão da administração competente (…) decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sob a mesma matéria” conforme o artigo 44º, nº 1 do Código de Procedimento Administrativo. Neste caso então, o Ministério do Ambiente (órgão hierarquicamente superior) concede, através de uma transferência de poderes, aos técnicos independentes da task-force (órgão hierarquicamente inferior) autorização de execução de determinados atos de delegação relativos à Avaliação do Impacto Ambiental. 

 Em suma, as condições ou requisitos que a ordem jurídica exige para que haja delegação de poderes são: a lei de habilitação, que deve expressamente prever a faculdade de um órgão delegar poderes noutro órgão, só sendo permitida esta delegação com fundamento na lei, conforme o artigo 111º, n° 2 da Constituição da República Portuguesa, corroborando também o artigo 36º do Código de Procedimento Administrativo que os princípios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competência não impedem a figura da delegação de poderes. Seguidamente, para além de uma lei que preveja esta competência é imprescindível a existência de dois órgãos ou de um órgão e agente da mesma pessoa coletiva pública ou de dois órgãos de pessoas coletivas distintas, dos quais um seja o órgão normalmente competente, ou seja, o órgão delegante, e o outro órgão eventualmente competente, ou seja, o órgão delegado. 

 2.2. Exemplificação do êxito da aplicação da “task-force” no âmbito da Vacinação contra o Covid-19

 Instituída em novembro de 2020, por despacho conjunto das áreas governativas da Defesa Nacional, Administração Interna e Saúde, e tendo sido liderada pelo Vice-almirante Henrique Gouveia e Melo, a Task Force para a elaboração do «Plano de vacinação contra a COVID-19 em Portugal», possuiu como objetivo a garantia da coordenação e articulação dos diversos departamentos governamentais envolvidos na elaboração e execução do planeamento estratégico do processo de vacinação, envolvendo as componentes logística, executiva e comunicacional. 

 Os efeitos positivos deste modelo administrativo, de carácter extraordinário e temporário, aplicado com rigor e determinação considerando as circunstâncias, refletiram-se no plano social, tendo Portugal obtido mais de 87% da população vacinada, uma das taxas mais elevadas de população vacinada no mundo, propiciando a sua legitimidade no seio da população portuguesa e o possível retorno deste órgão. 

 O êxito desta operação, sobretudo através da eficiência administrativa, reforça a justificação da seleção da “Task-Force” enquanto alternativa ideal para a Avaliação do Impacto Ambiental, face ao atual modelo administrativo, integrado na Administração Indireta do Estado, visto que, embora esta anteriormente referida se enquadre no âmbito da saúde e a da AIA no âmbito ambiental, o carácter flexível desta comissão executiva de técnicos independentes que mitiga a burocratização e melhor se concilia com o princípio da boa administração (artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo) corresponde à autonomia e imparcialidade que a legislação interna e europeia tanto determinam, beneficiando a AIA ao, simultaneamente, permitir a respetiva autonomia pelo facto de, embora se encontrem sob a direção do Governo, serem técnicos independentes de uma comissão executiva, e imparcialidade devido à regulamentação que o Ministro do Ambiente e da Ação Climática exerceriam, através da administração direta do Estado, impossibilitando uma tendenciosa desorientação para fins próprios. 

3. Conclusão 

 Verifica-se que, a Avaliação de Impacto Ambiental, como meio de avaliar os danos ambientais que eventualmente podem ser causados por projetos – sejam estes públicos e privados – não está a ser realizado com êxito pela Agência Portuguesa do Ambiente, uma vez que, face a complexidade da atividade, bem como a dimensão técnica interdisciplinar  desta avaliação 1 , está em causa não uma área de conhecimento do jurista, mas sim domínios técnicos e científicos que pressupõem decisões não jurídicas que eventualmente produzem efeitos jurídicos 2 . Neste sentido, a AIA, em razão da sua função técnica e científica, bem como a sua função de fiscalização, exige que seja realizada por pessoas com qualificações nas diversas áreas ambientais e independentes do Governo de modo que torne possível a execução das decisões tomadas pelo órgão decisório e competente, de forma eficaz e transparente.

Contudo, considerando a função da AIA quanto a prevenção do desgaste ambiental do território português, esta encontra-se inserida no interesse público, logo, no fim do Governo, não podendo haver uma desvinculação, sob prejuízo de esvaziar o sentido da função administrativa do Estado. Logo, também se torna essencial que este assegure a prossecução da avaliação de impacto ambiental. 

 Por fim, devido as mudanças climáticas, que hoje se se manifestam de forma acentuada, se fazendo sentir em todas as estações do ano, com calor e frios extremos, que por sua vez, causam intensas chuvas, queimadas e secas, a AIA torna-se um instrumento fundamental para frear a acelerada evolução destas mudanças, não podendo a sua reorganização ficar dependente de um processo lento e de uma opção em que seja mais burocrática e que atrase os pareceres da avaliação. 

 Portanto, a forma ideal para que seja possível utilizar a AIA de forma a efetivamente cumprir com a normatividade europeia, sem que ocorra prejuízos nas funções do Governo português, enquanto órgão superior da Administração Pública (artigo 182° CRP) e de modo que seja possível a rápida reorganização da estrutura da AIA, será uma comissão executiva de técnicos independentes nos termos dos artigos 28° e seguintes da Lei 4/2004, de 15 de janeiro, uma vez que a esta seria transferido, por meio de lei habilitante, não apenas atribuições, mas também competências, que se traduzem em determinações expressas do fim e dos poderes-funcionais à prossecução deste fim 3 , que por sua vez, têm de ser adotados de forma imediata e total 4 , podendo a duração, apesar de limitadas, ser prorrogada até que se verifiquem resultados satisfatórios quanto ao procedimento da AIA.

1 LUÍS FELIPE COLAÇO ANTUNES, O procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental: para uma tutela preventiva do ambiente, Almedina, 1998. 

2 PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, v. I, 3ª ed. Almedina, p. 453. 

3 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, v. II, 4ª ed., Almedina, pp. 639-640. 

4 D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, v. II, 4ª ed., Almedina, p. 746

Bibliografia 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, v. II, 4ª ed., Almedina. 

LUÍS FELIPE COLAÇO ANTUNES, O procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental: para uma tutela preventiva do ambiente, Almedina, 1998. 

PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, v. I, 3ª ed. Almedina, 

SNS, Serviço Nacional de Saúde - “Task Force”, disponível em https://www.sns.gov.pt/vacinacaocovid19/task-force/ ; 

Academic Physician and Scientist, “Committee, Task Force, Team: What’s the Difference? Why Does It Matter?” by R. Kevin Grigsby, DSW, disponível em https://www.aamc.org/media/21586/download ;

APA, Agência Portuguesa do Ambiente - “Legislação”, disponível em https://apambiente.pt/apa/legislacao ; 

Secretaria-Geral do Ambiente, disponível em https://www.sgambiente.gov.pt/pt/ 

GOVERNO PORTUGAL, “Lei Orgânica do Governo”, disponível em https://www.portugal.gov.pt/pt/gc23/governo/lei-organica-do-governo 

REPÚBLICA PORTUGUESA, Defesa Nacional, “Condecoração da Task-Force da vacinação”, disponível em https://www.defesa.gov.pt/pt/comunicacao/noticias/Paginas/Ministro-Defesacondecora-Task-Force-Vacinacao-contra-a-COVID-19.asp

Alunos: 

Gabriela Cavalcanti, n° de aluna: 66816 

Madalena Fonseca, n° de aluna: 67662 

Martim Foster, n° de aluno: 67850 

Natacha Garcia, n° de aluna: 67756