Simulação - Grupo 6
1. Enquadramento
No quadro de insatisfação quanto ao desempenho da Agência
Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I.P.), na realização da Avaliação de
Impacto Ambiental (AIA), foi-nos solicitado pelo Governo que elaborássemos um
parecer jurídico que, avaliando as várias soluções disponíveis à luz da atual
legislação, e orientado, em particular, pela preocupação de dar cumprimento às
exigências legais de autonomia e imparcialidade por parte da entidade que ficar
encarregada da respetiva tomada de decisão, se pronunciasse sobre a melhor
forma de enquadrar o procedimento de AIA.
A análise das soluções disponíveis, no quadro legal
atual, abrange várias configurações possíveis dentro da administração direta,
indireta, autónoma e independente do Estado, tal como a possibilidade de
administração sob forma privada, seja através de vias contratuais a desenvolver
com entidades privadas, dentro das condições que lhe sejam impostas pelo
Estado, nomeadamente por concessão ou parceria público-privada (PPP).
Tendo presente as exigências procedimentais e as
finalidades da AIA, enquanto instrumento preventivo fundamental da política de
desenvolvimento sustentável, enquadrada essencialmente pelo Decreto-Lei n.º
151-B/2013, de 31 de outubro, analisar-se-ão de seguida as vantagens e os
constrangimentos inerentes a cada uma das estruturas institucionais ou
contratuais disponíveis no ordenamento jurídico para acolher tal procedimento.
2.
Possíveis soluções para o desempenho das funções de Autoridade Nacional de AIA
2.1. Manutenção da AIA entre as atribuições da APA, I.P.
Atualmente, integram-se entre as atribuições da APA, I.
P., propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente,
nomeadamente no âmbito da AIA[1], e exercer as
funções de Autoridade Nacional de AIA[2]. Nos termos do
Decreto-Lei n.º 56/2012 de 12 de março (que aprova a respetiva Lei Orgânica, de
acordo com a terminologia adotada nesse diploma legal), a APA, I.P., é um
instituto público integrado na administração indireta do Estado, submetido à
superintendência e à tutela do Ministro do Ambiente e da Ação Climática e
dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio[3], prosseguindo
as atribuições do respetivo Ministério[4].
As entidades incluídas na administração indireta do
Estado constituem uma forma de descentralização funcional, correspondendo à
necessidade de criação de centros autónomos de decisão e gestão para a
prossecução de certos fins do Estado, nos casos em que estes, em virtude da sua
complexidade, não podem ser adequadamente desenvolvidos por órgãos e serviços
integrados na própria pessoa coletiva pública Estado.
A prossecução de uma política ambiental adequada,
enquanto política direcionada à proteção objetiva do ambiente, consiste no
elemento teleológico de referência da AIA e, como tal, do respetivo regime. O
procedimento de AIA fundamenta-se na tutela do ambiente enquanto bem jurídico,
pelo que o princípio da imparcialidade deve contribuir para uma tomada acertada
de decisão no seu âmbito[5]. A este
propósito, relembrem-se os ensinamentos de Vieira de Andrade quanto à
relevância do princípio da imparcialidade no controlo da decisão governamental,
na medida que este princípio deve ser o garante de que os devidos critérios
não sejam substituídos ou distorcidos por influência de interesses alheios à
função, sejam estes interesses pessoais, de grupos sociais, de partidos
políticos, ou mesmo de interesses políticos concretos do Governo[6].
Verifica-se, ainda, que a Diretiva da União Europeia que
enquadra esta matéria e que se encontra transposta pelo Decreto-Lei n.º
151-B/2013, de 31 de outubro, contém nos seus termos a necessidade de garantir
a imparcialidade da entidade que exercer as funções de Autoridade Nacional de
AIA, determinando expressamente que os Estados-Membros deverão assegurar “que a
autoridade ou autoridades competentes cumpram as obrigações decorrentes da
presente diretiva de um modo objetivo e não se encontram numa situação suscetível
de dar origem a um conflito de interesses”[7].
Cabe, pois, verificar se a APA, I.P., na sua atual
configuração, oferece garantias suficientes de obediência ao princípio da
imparcialidade na sua qualidade de Autoridade Nacional de AIA e, em particular,
uma vez que está integrada na administração indireta do Estado, se oferece
garantias de distanciamento em relação aos interesses políticos concretos do
Governo e dos seus membros.
O instituto público é uma pessoa coletiva de direito
público, dotada de personalidade jurídica, património próprio, autonomia
administrativa e financeira[8], cuja
capacidade jurídica abrange a prática de todos os atos jurídicos, o gozo de
todos os direitos e a sujeição a todas as obrigações necessárias à prossecução
do seu objeto – características que, por si só, se traduzem numa vantagem
quando comparada esta figura com outras, desprovidas de personalidade jurídica.
Por outro lado, os institutos públicos estão sujeitos a constrangimentos
de variada ordem, desde logo porque se encontram sujeitos a tutela e
superintendência governamental[9]. De entre tais
limitações, podem destacar-se a designação dos membros do conselho diretivo por
despacho do membro do Governo da tutela, bem como a integração obrigatória de
um fiscal único, designado por despacho dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas das finanças e da tutela públicos[10]. Também no
plano da contabilidade se observam limitações, tais como a sujeição ao Plano
Oficial de Contabilidade Pública, ao regime da Tesouraria do Estado e, em
particular, ao princípio e às regras da unidade de tesouraria, e às demais
regras aplicáveis à prestação de contas[11].
Atendendo ao facto de que o princípio da imparcialidade
se concretiza na garantia da independência da Administração face aos interesses
do Governo, na medida em que deve desencorajar o aproveitamento do aparelho
estadual por interesses partidários, contribuindo para a preservação da
autonomia da função administrativa, entendemos que, face às descritas
dependências, a realização da AIA por um instituto público não confere
garantias adequadas dessa independência em relação ao Governo, compreendendo um
risco significativo de conduzir a “decisões administrativas politicamente
comprometidas” [12].
2.2. Realização
da AIA no perímetro da administração direta do Estado
Cabe analisar ainda a possibilidade de optar pela
atribuição das funções da Autoridade Nacional de AIA a um serviço público ou a
uma estrutura de missão – figuras que integram a administração direta do Estado
– através da adoção de um modelo concentrado e integralmente estadual, dirigido
por uma “comissão executiva” (task force) de técnicos independentes, sob
a imediata égide do Ministro do Ambiente e da Ação Climática.
A administração direta do Estado designa o conjunto de
órgãos e serviços centrais e periféricos que estão sujeitos à hierarquia
administrativa, na qual se destaca o poder de direção do Governo. O conceito de
Estado, neste contexto, refere-se à pessoa coletiva de Direito Público
Estado-administração, cujo órgão superior é o Governo no exercício das funções
de natureza administrativa, nos termos dos artigos 182.º e 199.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP).
A opção por a atribuição das funções de Autoridade
Nacional de AIA a um serviço público comportaria constrangimentos inerentes à
própria estrutura organizativa em causa. Desde logo, porque os serviços,
obrigatoriamente integrados na pessoa coletiva pública Estado encontram-se numa situação de total dependência em
relação aos seus órgãos (que exercem o poder de direção – neste caso, o
Ministério do Ambiente e da Ação Climática), não dispondo de personalidade
jurídica e encontrando-se, regra geral, a autonomia administrativa reservada
para atos de gestão corrente[13].
Por sua vez, as estruturas de missão, em que se
traduziria uma eventual “comissão executiva” (task force), são criadas
por resolução do Conselho de Ministros e visam a prossecução de missões
temporárias que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas pelos serviços
existentes[14]. Nessa medida,
têm uma duração temporal limitada e objetivos contratualizados, para além de
dependerem do apoio logístico de um serviço executivo[15]. Dada a sua
natureza, consideram-se automaticamente extintas uma vez decorrido o prazo pelo
qual foram constituídas[16].
Face à natureza necessariamente transitória desta
solução, e elevada dependência do Governo, em diversas vertentes, consideramos
que esta solução se apresenta como a mais desadequada para assumir a
prossecução das atribuições relacionadas com a AIA, uma vez que a realização da
AIA é permanente e a criação sucessiva de estruturas de missão ser uma solução incomportável.
Com efeito, a opção por esta solução representaria um retrocesso na autonomia e
imparcialidade necessárias para a prossecução daquelas atribuições, sendo,
portanto, também incoerente em relação às normas europeias anteriormente
referidas.
2.3. Realização
da AIA no perímetro da administração indireta do Estado (empresa pública)
Antes de mais torna-se essencial
perceber no que consiste uma empresa pública. As empresas públicas consistem numa
organização económica de fim lucrativo, criada e controlada por entidades
jurídicas públicas. São, então, unidades produtivas que têm por finalidade
institucional, intrínseca, dar lucro, mesmo que seja um lucro baixo. Em suma,
as empresas públicas são concebidas de forma a que do resultado da sua
exploração decorram benefícios financeiros.
A sujeição da tarefa da AIA a uma
empresa pública leva ao tema “Interesses Públicos versus Lucro Privado”.
O verdadeiro propósito da AIA, resume-se à preservação do meio ambiente através
da análise de projetos suscetíveis de provocar impactos significativos no
ambiente[17]. Isto é, a AIA
deve priorizar os interesses públicos e o bem-estar da comunidade em geral,
garantindo que não existem prejuízos significativos para o meio ambiente em
prol de ganhos financeiros. O que por sua vez, entra em conflito com as
empresas públicas, de organização e atuação privada, pois estas têm por base
fins lucrativos e muitas das vezes visam maximizar os seus ganhos para os seus
acionistas, que no caso concreto é o Estado. Como referido anteriormente, as
empresas públicas são unidades de produção, que por sua vez, são organizações
de capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens
ou serviços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço. Podemos
perceber que este não é de todo o intuito da AIA, o que torna questionável a
possibilidade de uma entidade desta natureza exercer esta tarefa.
Tal como os serviços personalizados,
como é o caso da Agência Portuguesa do Ambiente, as empresas públicas também se
inserem na administração indireta do Estado, o que é, só por si, um ponto
negativo à adoção deste tipo de entidade para a prossecução da tarefa da AIA,
pois se a APA não está a desempenhar bem a sua função, dada a natureza jurídica
da “Agência”, parece incoerente substituí-la por uma entidade que partilhe de
uma semelhante natureza.
As empresas públicas têm como traço
característico serem dotadas de personalidade jurídica e autonomia, que, por
sua vez, se divide em administrativa, financeira e patrimonial. Estas
entidades, assim como os institutos públicos, estão sujeitas à intervenção do
Governo, que reveste as modalidades de superintendência (orientação) e tutela
(fiscalização). De acordo com o artigo 11º do DL nº 133/2013, de 3 de outubro,
a finalidade principal da intervenção do Governo é a de definir os objetivos a
atingir e quais os meios e modos a empregar para atingi-los. Basicamente, tanto
os institutos quanto as empresas gozam de autonomia, mas não de independência
quanto ao Estado, enquanto pessoa coletiva pública. As empresas públicas
dispõem de autonomia de gestão, mas, como supracitado, têm de se conformar com
os objetivos fixados pelo Governo, podendo este ainda orientar superiormente a
sua atividade.
Face ao exposto, conseguimos perceber
que a solução mais adequada para a reorganização dos serviços encarregados da
AIA não ficaria em boas mãos numa empresa pública, visto que o ponto principal
dessa mudança seria a existência de uma maior autonomia e imparcialidade na
tomada de decisões, o que não iria acontecer se se recorresse a este tipo de
entidade, por permanecer na “mão do Governo”[18], continuando a
realização da AIA a ser alvo de uma possível insatisfação, por controvérsias
políticas e judiciais.
2.4. Realização
da AIA no perímetro da administração autónoma
Antes de mais, torna-se necessário
perceber em que consiste a administração autónoma do Estado. Esta é aquela que prossegue interesses públicos próprios das
pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com
independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a
superintendência do Governo[19]. Sucintamente,
a administração autónoma prossegue interesses públicos próprios das pessoas que
a constituem e carece de auto-administração, o que significa que são os seus
próprios órgãos que definem com independência a orientação das suas atividades,
sem sujeição a ordens ou instruções, nem a diretivas ou orientações do Governo.
Contudo, o Governo, constitucionalmente, dispõe de um único poder sobre este tipo
de administração: o poder de tutela da legalidade[20], que consiste
num mero poder de fiscalização ou controlo sobre a legalidade da atuação. A
entidade pública aqui em causa é a associação pública, que se caracteriza por
ser uma pessoa coletiva pública, de tipo associativo, destinada a assegurar
autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a
um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.
As associações públicas são regidas
pelo princípio da singularidade dos fins, previsto no nº4 do artigo 267º da
CRP, que diz que estas só podem ser constituídas para a satisfação de
necessidades específicas. O artigo 3º da Lei das Associações Públicas Profissionais
(LAPP) vem complementar, referindo ainda que tem que existir a necessidade de
tutela de um interesse público de especial relevo que o Estado não consiga
assegurar diretamente.
Face ao supracitado, uma associação
pública não se parece enquadrar com a tarefa de realização da AIA, dado esta
não parecer encontrar justificação constitucional, como sucede com as
autarquias locais[21]. As ordens profissionais
também se encontram inseridas na administração autónoma e carecem de
necessidades específicas. Por outro lado, é igualmente importante fazer
referência aos fins de uma associação pública. Estas são criadas para assegurar
a prossecução de interesses e fins singulares, ou seja, fins próprios, o que
vai contra toda a natureza da tarefa da AIA, que visa a realização de uma
necessidade coletiva, como é a preservação do ambiente. O facto de o Governo
apenas exercer um poder de tutela sobre as associações públicas, faz com que
estas possam definir os seus próprios objetivos e a forma de realizar os
mesmos, o que se torna controverso, pois de acordo com o artigo 9º alínea c) da
CRP: “promover o bem estar e a qualidade
de vida do povo…” é uma tarefa fundamental do Estado, não fazendo sentido
este deixá-la à livre escolha de um grupo de associados, que nem têm obrigação
de seguir fins daquele.
2.5. Criação de uma
entidade administrativa independente, exclusivamente dedicada à tarefa de AIA
As entidades administrativas
independentes, ou autoridades administrativas independentes, são pessoas
coletivas públicas que existem por força da CRP, nos termos do artigo 267º, n.º
3.
Neste caso, a realização da AIA seria
entregue a uma entidade reguladora independente, pois consiste numa atividade que
pela sua especial sensibilidade pode implicar um certo nível de independência
em relação ao Estado, sendo-lhe presumivelmente aplicado o regime das entidades
reguladoras independentes, que consta da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto[22].
Estas entidades possuem os
poderes de regulação, supervisão, fiscalização e sanção[23] pelo que estão nalguns
casos limitadas ao nosso sistema. Assim, detendo o poder de regulação, dispõem
de competência para regular o exercício daquela atividade em termos
administrativos, através de regulamentos. Além disso, o poder de supervisão
consiste na capacidade de intervenção na vida económica, social e cultural. Possuem
ainda o poder de fiscalização e sanção, porque apesar de não terem poderes de
julgamento, têm poderes de sancionar no caso de não serem cumpridos os
regulamentos que emitem.
O principal problema que a
atribuição da tarefa da AIA a uma entidade administrativa independente apresenta
é a limitação à continuidade da sua própria existência tendo em conta que estas
são criadas por decisão dos órgãos legislativos que as podem extinguir a todo o
tempo através da revogação dos diplomas legislativos que as instituem. Além
disso, mesmo que não procedam à sua extinção, poderão limitar as competências
que lhes foram confiadas anteriormente. Assim “a independência das
autoridades administrativas reveste sempre carácter precário na medida em que a
sua existência e a amplitude das respetivas atribuições e competências
permanece na disponibilidade das maiorias parlamentares que as podem livremente
criar, modificar os poderes de que são titulares e, em última análise, colocar
um termo final à sua própria existência”[24].
Acrescenta-se ainda que a criação
de uma entidade administrativa independente, exclusivamente dedicada à tarefa
de AIA, pode trazer várias outras desvantagens, nomeadamente a falta de
especialização necessária por parte da entidade administrativa independente
para realizar avaliações ambientais abrangentes e de forma completa, algo que
dificilmente aconteceria no modelo de funcionamento mediante a colaboração com
os privados, considerando a possibilidade de fazer uma PPP com empresas que
dispõem de conhecimentos que tornem mais eficientes a tarefa da AIA. Para além
disso, poderá verificar-se uma limitação nos recursos existentes, nomeadamente
em termos económicos, para uma boa prossecução dos fins que a AIA pretende
atingir. Assim, seria preferível a criação de uma PPP pois pode atrair com
facilidade investimentos privados para projetos de AIA, não enfrentando o
problema da falta de recursos e, nesse sentido, permitindo a realização de
avaliações mais abrangentes. Consideramos ainda que a falta de comunicação
entre a entidade administrativa independente e outros órgãos governamentais
pode vir a prejudicar a eficácia do processo de AIA.
2.6. Privatização da
tarefa de AIA, levada a cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a
coordenação e fiscalização de uma “agência reguladora”
Nos termos do artigo 269º, n.º 1
da CRP, as entidades públicas destinam-se à exclusiva prossecução do interesse
público, motivo pela qual qualquer atuação para prossecução de fins privados é
inconstitucional. Desta forma, a opção de privatização de uma entidade
administrativa suscita a possibilidade de prossecução de interesses privados a
uma entidade que anteriormente apenas prosseguia fins de interesse público e
que provavelmente passará a agregar fins particulares[25]. Assim, ainda que exista
uma coordenação e fiscalização por parte de uma agência reguladora, integrante
da administração independente, que só por si, já apresenta alguns dos problemas
referidos anteriormente, existirá um evidente conflito de interesses e uma
falta de independência que, consequentemente, irão pôr em causa, a eficiência
da realização da AIA.
Podemos ainda acrescentar que as
empresas privadas, visando o lucro, tendem a investir principalmente onde
identificam que é possível obter um maior lucro existindo uma secundarização do
verdadeiro interesse que a realização da tarefa da AIA prossegue: Para que
sejam eficientes financeiramente, as entidades privadas tenderiam a focar-se
mais na racionalização dos recursos do que na qualidade da execução da tarefa
da AIA. Assim, é preferível a adoção de um modelo de funcionamento mediante a
colaboração com os privados através da criação de PPP para uma melhor
realização da tarefa da AIA em detrimento da privatização da mesloma, levada a
cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a coordenação e fiscalização de
uma “agência reguladora”. Isto porque, no caso das PPPs existe uma
responsabilidade compartilhada entre o setor público e privado, havendo um
equilíbrio desses mesmos interesses.
2.7. Realização da AIA através de uma parceria
público-privada (PPP)
Nos últimos anos tem se verificado, a nível global,
um incremento significativo na colaboração entre o setor privado e o setor
público, de modo a aumentar a qualidade e a eficiência dos serviços públicos,
otimizar a gestão das infraestruturas, entre outras obras e serviços. Por meio
dos acordos de parceria público-privada, o setor público poderá obter ganhos
que dificilmente conseguiria - ou pelo menos,
de forma menos
célere - se prosseguisse isoladamente na
implementação da iniciativa. Por outro lado,
a parte privada
procura obter o lucro e
rentabilidade máximos para as suas operações, criando desse modo,
valor para os seus acionistas.
Em função das incapacidades do modelo atual da APA, I. P., nomeadamente em lidar de forma eficiente e célere com os problemas que se
lhe surgem, propomos como solução alternativa a parceria entre o
setor público e privado[26]. A
solução proposta vai ao encontro dos projetos da Comissão Europeia[27],
que em novembro de 2009 emitiu uma Comunicação denominada "Mobilização do investimento público e privado para a
recuperação e alteração do investimento anual a longo prazo, através do
desenvolvimento de Parcerias Público-Privadas". Tal explica a necessidade
de melhorar e aumentar as competências do setor público, atenuando as restrições existentes devido aos
orçamentos limitados dos Estados. Assim, de modo sumário, conclui-se que as PPP
contribuem para ultrapassar as falhas verificadas nas entidades contratantes,
melhorando a eficiência dos serviços públicos, garantindo a redução dos custos operacionais e diversificando as
receitas provenientes dos serviços oferecidos.
Os acordos de parceria público-privados podem apresentar-se sob diferentes formas e,
por isso, o conceito de PPP não apresenta um consenso, tendo sido adotadas
diferentes definições por parte de Organizações Internacionais ou especialistas
na área. Nos termos da Comissão Europeia, por PPP entende-se a parceria entre
duas ou mais partes que concordam trabalhar em cooperação para alcançarem um
objetivo conjunto ou compatível. Nessa medida, verifica-se a assunção de riscos
e ganhos por parte das duas entidades, recursos conjuntos para o investimento, bem como uma autoridade e responsabilidade
divididas.
No
ordenamento jurídico português, o DL nº 111/2012, de 23 de maio, consagra o
regime jurídico das parcerias público-privadas. No artigo 2.º, n.º 1, do
respetivo diploma, entende-se por parceria público-privada “o contrato ou a
união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por
parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro
público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma
atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a
responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos
associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado."
De
acordo com o artigo 4.º, n.º 1 do referido DL n.º 111/2012, as finalidades
essenciais das PPP são a "economia e o acréscimo
de eficiência na afetação de recursos públicos
face a outros modelos de
contratação, bem como a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço,
induzida por formas de controlo eficazes que permitam a sua avaliação
permanente por parte do parceiro público e dos potenciais utentes.".
Não
obstante estarmos perante acordos contratuais complexos[28], no contexto europeu, tem-se observado o desenvolvimento
do fenómeno de PPP em inúmeros domínios da competência do setor público. Pelas
razões mencionadas supra, e às que se seguirão, defendemos que um modelo
de colaboração com os privados
é imprescindível, para dotar a APA dos mecanismos e fundos
necessários à realização da AIA e à manutenção dos resultados positivos que da
parceria resultarem.
Tendencialmente,
as entidades privadas a que o setor público recorre têm mais experiência, maior
capacidade de inovação, bem como vários funcionários que operam em áreas
geográficas vastas, beneficiando de economias de escala que as tornam mais
eficazes e eficientes do que o setor público - no qual a autoridade em causa
investiria e iria gerir diretamente o projeto.
Com
os fundos destas entidades privadas, as PPP permitiram que os projetos de
sustentabilidade e proteção do ambiente prosseguissem, não obstante a possível
limitação do capital disponível, por limites de despesa pública, de
endividamento ou pelos ciclos orçamentais anuais.
Um
dos mais importantes benefícios das parcerias público-privadas é a capacidade
de partilhar o risco inerente a um investimento de capital entre uma variedade
de atores públicos e privados. Os riscos serão distribuídos em função da
capacidade das entidades envolvidas para os avaliar,
controlar e gerir[29]. A repartição adequada
dos riscos permite a minimização dos custos e dos riscos do projeto, pois ao
afetar a maior parcela destes
à parte mais bem preparada para os controlar, esta poderá aferir-se como
reduzir as hipóteses de ocorrência desses mesmos riscos e orientar as
consequências, no caso da sua materialização[30].
Acrescente-se
que verificar-se-ia ainda a geração de receitas adicionais, através da alienação de ativos excedentários, bem
como uma melhoria da gestão pública, uma vez que ao transferir a responsabilidade pela prestação de serviços
públicos, os funcionários públicos atuarão como reguladores e poderão
concentrar-se no planeamento dos serviços e no
controlo do desempenho. A contratação de peritos do sector privado para realizar
a AIA pode conduzir à realização de um valor acrescentado substancial para o
sector público. Ademais, seria garantia uma maior eficiência na utilização dos recursos, pois tal como a já foi
demonstrado pela experiência da privatização, as atividades tipicamente
realizadas pelo sector público, podem ser realizadas de forma mais rentável com a aplicação de disciplinas de gestão do
setor privado.
A
adoção de modelos de PPP tem-se verificado sobretudo em situações de crise, face à sua capacidade de adaptação e flexibilidade a diferentes conjunturas,
e a sua suscetibilidade de colmatar as deficiências nos setores públicos, de forma eficiente e eficaz. No Canadá, por exemplo,
o sucesso alcançado com as PPP a nível
regional levou a que o Governo canadiano assumisse, em 2016, compromissos no sentido de promover a aplicação do
modelo de PPP.
A
nosso ver, devido à conjuntura de instabilidade política
e económica a que se tem assistido mundialmente pós-Covid-19, verificaram-se
ineficiências na atividade de vários serviços e órgãos em Portugal, incluindo a
APA, I. P.. Consideramos, portanto, que o modelo de colaboração com os privados
através de PPP é o mais adequado para assegurar o regresso rápido ao
crescimento económico sustentado e fornecer serviços públicos inovadores,
dotados de meios efetivos e capazes de responder aos problemas que se
apresentem.
De
facto, as PPP “têm representado num conjunto alargado de países, a coluna
vertebral para a implementação de projetos de desenvolvimento económico”[31], dado que os ganhos até agora conhecidos por meio desses
acordos indiciam uma contribuição positiva, rentável e eficiente para a
satisfação das necessidades que se pretendem ultrapassar, comparativamente à
alternativa atual.
Aidiana Datupe, n.º 68021,
Margarida Braga, n.º 67817, Margarida Sá Machado, n.º 67830 e 67830 e Raquel
Rosa, n.º 69979
Lisboa, 8 de dezembro de 2023
[1] Veja-se o artigo 3.º, n.º 2, al. a), da Lei Orgânica da Agência Portuguesa
do Ambiente, I.P., aprovada pelo Decreto-Lei n.º 56/2012 de 12 de março.
[2] Conforme o (cf.) artigo 3.º, n.º 6, al. c), da
Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P..
[3] Cf. artigo 1.º, n.º 1, da Lei Orgânica da Agência
Portuguesa do Ambiente, I.P..
[4] Cf. artigo 1.º, n.º 2, da Lei Orgânica da Agência
Portuguesa do Ambiente, I.P..
[5] Cf. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Revisitando a
Avaliação de Impacto Ambiental, Lisboa, 2014, Instituto de Ciências
Jurídico-Políticas, p. 73.
[6] Cf. José
Carlos Vieira de Andrade, A Imparcialidade da Administração como
Princípio Constitucional, in Boletim da Faculdade de Direito, Vol.
L, Coimbra, 1974, p. 225.
[7] Cf. artigo 9.º-A da Diretiva n.º 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho de 13 de dezembro de 2011 relativa à avaliação dos efeitos de
determinados projetos públicos e privados no ambiente.
[8] Cf. artigos 3.º, n.º 1 e 4.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 3/2004, de 15 de
janeiro, que estabelece os princípios e as normas por que se regem os
institutos públicos (Lei-Quadro dos Institutos Públicos).
[9] Cf. artigos 7.º, 41.º e 42.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro. Da
sujeição à tutela governamental resulta, entre outros, a necessidade de
aprovação ou autorização prévia pelo membro do Governo da tutela, neste caso o
Ministro do Ambiente e da Ação Climática, e da área das finanças para a prática
de várias categorias de atos.
[10] Cf. artigos 17.º, 19.º e 27.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro.
[11] Cf. artigo 39.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro.
[12] Cf. Paulo
Otero, “A Dimensão Política da Administração Pública: A Quebra do Mito
da Separação de Poderes entre a Política e a Administração”, in Estudos
de Homenagem ao Professor Jorge Miranda, Volume IV, Coimbra, 2012, Coimbra
Editora, pp 713 e seguintes.
[13] Cf. artigo 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro.
[14] Veja-se a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, que estabelece os princípios e
normas a que deve obedecer a organização da administração direta do Estado, em
particular, no seu artigo 28.º.
[15] Cf. artigo 28.º, n.º 2 da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro.
[16] Cf. artigo 28.º, n.º 6 da Lei n.º 4/2004, de 15
de janeiro.
[17] Cf. previsto pelo Regime
Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental (RJAIA).
[18] Cf. artigo 199º, alínea d) da CRP.
[19] Desenvolvidamente, Vital Moreira,
Administração Autónoma e associações públicas, Coimbra, 1997, pp. 78 e seguintes.
[20] Cf. artigos 199º, alínea d) e 242º
da CRP.
[21] Cf. artigos 235º e ss. da CRP.
[22] Diogo
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo,
vol. I, 4.ª edição, Coimbra, 2015, p. 274.
[23] Cf. Artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2013 de 28 de agosto.
[24] José Lucas Cardoso; Autoridades Administrativas Independentes e Constituição: contributo
para o estudo da génese, caracterização e enquadramento constitucional da
administração independente; Coimbra Editora, 2002; página 389.
[25] Pedro Fernández Sánchez; Os parâmetros de controlo da privatização administrativa: instrumentos
de fiscalização judicial da decisão jurídico-pública de privatização;
Lisboa, 2007; p. 59.
[26] “[...] o recurso
acrescido às operações de PPP explica-se por diferentes factores. Dadas as restrições orçamentais com que se confrontam os Estados-Membros, ele corresponde a uma necessidade de financiamentos privados
no sector público. Explica-se igualmente pela vontade de beneficiar da experiência e dos modos
de funcionamento do sector
privado no âmbito da vida pública. O desenvolvimento das PPP insere-se ainda na evolução geral
do papel do Estado na esfera económica, passando do papel de operador
directo para o de organizador, de regulador e de
fiscalizador”, Parecer do Conselho
Consultivo da PGR (Parecer: P000362005; Nº.PPA28042005003600).
[27] Instituição que tem contribuído significativamente para a dinamização dos acordos sob o modelo
das PPP, por meio da promoção de novas sugestões e
estudos sobre a matéria, e definindo as linhas orientadoras, bem como os
objetivos a serem alcançados.
[28] A dificuldade
em concretizar ou em chegar a um consenso quanto aos conceitos subjacentes ao
modelo em análise; a existência de poucos estudos
e legislação no que respeita
às parcerias público privadas, assim como o facto de
as os projetos poderem ser retardados como consequência de debates políticos,
oposição da opinião pública e complexos processos de negociação - constituem
entraves ao modelo da PPP.
[29] Cf. Artigo
6.º, n.º 1, alínea m), artigo 7.º, n.º 1, alíneas a) e c) do DL nº 111/2012, de
23 de maio.
[30] José Manuel Braz da Silva, Parcerias Público-Privadas, Coimbra, 2016,
Almedina, p. 55.
[31] José Manuel Braz da Silva, Parcerias Público-Privadas, Coimbra,
2016, Almedina, p. 12.
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