Simulação- grupo 7

 GRUPO 7 – A privatização da tarefa da Avaliação de Impacto

Ambiental

Vantagens da privatização da tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental

De forma a garantir que a tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é realizada

de forma autónoma e imparcial consideramos que a privatização desta tarefa levada a

cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a coordenação e fiscalização de uma

“agência reguladora”, poderá ser a solução mais eficaz.

Nos termos do nº 2, do artigo 66º da Constituição da República Portuguesa, são

enumeradas as várias funções que incumbe ao Estado de modo a assegurar o direito ao

ambiente sustentável e ecologicamente equilibrado.

Como consequência ao direito ambiental e ao dever de o defender, é realizada uma

tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental para avaliar os possíveis impactos ambientais

dos programas ou projetos propostos antes da sua implementação.

Em Portugal, esta tarefa está consagrada no artigo 18º da Lei de Bases do Ambiente

(Lei 19º/2014, de 14 de abril) e o seu Regime Jurídico é definido pelo Decreto-Lei n.º

151-B/2013, de 31 de outubro, na sua atual redação. Para além destas disposições legais

nacionais, a AIA está sujeita ao cumprimento da Diretiva de Avaliação de Impacto

Ambiental da União Europeia (Diretiva 2011/92/UE), que estabelece as bases para os

procedimentos de AIA em países membros da União Europeia. Esta diretiva exige que

determinadas iniciativas públicas ou privadas sejam submetidas a uma avaliação de

impacto ambiental, como requisito à sua aprovação.

A Agência Portuguesa Ambiental (APA) é a responsável, a nível nacional, pelo

exercício desta função, contudo ultimamente o descontentamento relativo à sua atuação

por parte da Comissão Europeia, tem sido destacado na comunicação social.

Concretamente, partindo de uma notícia publicada pelo Observador, no final de 2021,

que menciona a inconformidade entre o direito nacional e a legislação europeia, que

gerou lacunas, articulada com a falta de transparência e informação na tomada de

decisões. A esta situação foi dado o prazo de dois meses para ser resolvida, tendo como

consequência a possível instauração de uma ação no Tribunal de Justiça da União

Europeia contra Portugal, pela Comissão Europeia. No início deste ano, o Público

divulgou a notícia que tal consequência será aplicada a Portugal e que às infrações já

registadas em 2021 somam-se mais 14. Deste modo, é fundamental procurarmos

alternativas para reverter a situação.

Como última nota prévia, nenhuma disposição legal invoca expressamente a

necessidade de ser uma entidade pública a realizar a AIA, pelo que a nossa proposta de

privatização está de acordo com as normas legais.

Foquemo-nos então nos motivos que nos levam a considerar que esta é efetivamente a

melhor decisão que o Governo pode tomar.

Desde logo, a eficiência e inovação consequente da iniciativa privada. Uma vez que as

empresas privadas têm capacidade para se especializaram na área de investimento, deste

modo conseguem realizar maiores investimentos do que entidades públicas para tornar a

AIA numa tarefa mais eficaz. Além disso, a concorrência entre empresas privadas

poderá levar a um aperfeiçoamento substancial da qualidade dos serviços prestados,

devido ao constante empenho na capacidade técnica e material, evitando, assim, a

existência de monopólios.

Em segundo lugar, permite uma abordagem mais especializada, já que a tarefa de

Avaliação de Impacto Ambiental, realizada por entidades privadas que se dedicam

exclusivamente a esta função, conduzirá a uma avaliação mais precisa e detalhada dos

impactos ambientais, contribuindo para decisões mais informadas. Paralelamente, a

oferta de conhecimento contínuo disponibilizado aos colaboradores, de modo a

melhorar as suas práticas e regulamentos ambientais contribuirá para um significativo

desempenho, algo que para a Administração Pública implicaria um maior

financiamento, dificultando a distribuição de verbas noutras outras áreas prioritárias.

Subsequentemente a estas razões a favor da privatização, é relevante também mencionar

a flexibilidade associada ao setor privado, relativamente à facilidade de adaptação às

falhas de mercado e aos avanços tecnológicos, que atualmente são mais constantes.

Assim sendo, este setor tem uma elevada capacidade para formular processos mais ágeis

e atualizados para lidar com a AIA.

A transferência desta atividade para o setor privado, possibilita o envolvimento ativo

dos cidadãos no processo de decisão, através de comentários e contribuições para

promover a responsabilidade social e ambiental. Ademais, com a disposição de todos os

documentos e relatórios acessíveis ao público, é possível assegurar a transparência total

no processo da AIA, que atualmente não se verifica em Portugal, por força dos

pareceres que têm chegado de Bruxelas.

Naturalmente, de forma que esta atividade seja realizada de acordo com a Diretiva

2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 , que altera a

Diretiva 2011/92/UE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos

e privados no ambiente, deve-se exigir garantias financeiras às empresas privadas

interessadas na realização de AIA, para que consigam cobrir possíveis impactos

inerentes e danos ambientais. Adicionalmente, é recomendável que se estabeleça

sanções com o objetivo de travar práticas inadequadas e a inconformidade com a lei.

Em termos financeiros, como tem sido demonstrado ao longo da argumentação, a

realização de AIA por empresas privadas, permite uma considerável redução de custos

para o Governo, uma vez que as despesas associadas a esta função seriam transferidas

para o setor privado, regulado pelo Direito Privado. Deste modo, seria possível uma

repartição mais eficiente dos recursos públicos para outro âmbito que carecem de maior

assistência.

Por último, a nossa proposta de privatização, levada a cabo exclusivamente por

entidades privadas, vem acompanhada pela existência de uma “agência reguladora”, que

coordena e fiscaliza esta atividade. Deste modo, pretendemos que se defina uma agência

reguladora independente com autoridade para supervisionar e fiscalizar as empresas

privadas responsáveis pela AIA, através do desenvolvimento de normas e padrões

rigorosos com a finalidade de certificar a integridade do processo de avaliação, bem

como a proteção ambiental. Para tal, requer-se um sistema sólido de vigilância e

acompanhamento para garantir o cumprimento das disposições legais no decorrer na

atividade e, de igual modo, a implementação de auditorias para verificar a qualidade das

avaliações realizadas pelas entidades privadas.

A esta agência incumbe a obrigação de executar revisões regulares do modelo de

privatização para zelar pelo cumprimento dos objetivos impostos. Pretende-se,

igualmente, que se sujeite a adaptações e aperfeiçoamentos com base na experiência

adquirida ao longo do tempo.

É pertinente, também, referir que em vários países, nomeadamente nos Estados Unidos

da América, a tarefa de AIA é realizada por entidades privadas. Pelo disposto na Lei de

Política Nacional (NEPA), promulgada em 1970, o processo de AIA nos EUA é

destacado pela transparência, participação pública e avaliação detalhada dos impactos

ambientais, para garantir que os objetivos estipulados sejam cumpridos eficazmente,

aspetos que consideramos fulcrais e que não se têm assistido a nível nacional.

Por fim, concluímos que a realização da tarefa de Avaliação de Impacte Ambiental

(AIA) através de uma entidade privada é o caminho que tem de ser traçado para

alcançar o nosso principal objetivo: garantir a autonomia e imparcialidade desta

atividade.

Inconvenientes da privatização da tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental

Cientes das complicações que podem resultar da privatização da realização da

Avaliação de Impacto Ambiental, procuramos otimizar este modelo de atuação,

observando rigorosamente imperativos de autonomia, imparcialidade e eficiência muito

necessários ao bom desempenho desta tarefa. Com efeito, cremos que as inovações

trazidas pela Diretiva Europeia 2014/52 (que Portugal ainda não transpôs corretamente,

estando na pendência de um processo judicial iniciado pela Comissão Europeia junto do

Tribunal de Justiça da União Europeia), que veio alterar a Diretiva 2011/92/UE, no

sentido de reduzir a burocracia administrativa e aumentar a proteção ambiental,

tornando as decisões mais previsíveis, sustentáveis e participadas, não são suficientes

para cumprir estes desideratos. Na verdade, será a privatização desta tarefa, conjugada

com a sua estreita fiscalização por uma entidade reguladora (criada por lei para

fiscalizar o setor ambiental e desenvolvida estatutariamente por decreto-lei), que

potenciará a qualidade da mesma, corrigidos os aspetos menos positivos decorrentes da

alienação da tarefa do perímetro estadual.

Primeiramente, pode argumentar-se que, com a privatização, surgem riscos legais e

éticos associados à maior liberdade de atuação dos privados, que, por não estarem

sujeitos ao vínculo da legalidade administrativa, e por prosseguirem primariamente fins

lucrativos, podem agir na prossecução de outros interesses que não a proteção

ambiental. Realmente, dada a sua natureza privada, podem ocorrer situações em que o

ente responsável pela Avaliação de Impacto Ambiental tem interesses conflituantes com

o bom desempenho da tarefa, sejam estes relacionados com a procura do lucro, a

pressão para obter resultados velozes e de baixo custo ou a própria atividade que

desenvolve. Deste modo, esta solução parece passível de comprometer a integridade,

imparcialidade e qualidade da Avaliação de Impacto Ambiental.

De seguida, importa realçar a importância da transparência e participação pública no

âmbito da Avaliação de Impacto Ambiental, inicialmente plasmadas no número 2 do

artigo 2º da Convenção sobre a Avaliação dos Impactes Ambientais Num Contexto

Transfronteiras (Convenção de Espoo), consagradas no artigo 6º da Diretiva Europeia

2011/92, na sua versão mais atual, e transpostas para a ordem jurídica interna no artigo

5º, alínea d) e nos artigos 28º a 35º (Secção VII) do Regime Jurídico da Avaliação de

Impacto Ambiental (Decreto-Lei nº151-B/2013, de 31 de outubro). Na verdade, a

atribuição desta tarefa a uma entidade do setor privado pode, discutivelmente, garantir

menos transparência nos processos decisórios e limitar o envolvimento do público, em

especial no que toca à participação dos visados na tomada de decisão.

Por fim, a multiplicidade de atividades desenvolvidas pelas entidades privadas pode

comprometer os requisitos de qualificação e especialização técnica a serem preenchidos

pelos responsáveis pela Avaliação de Impacto Ambiental (artigo 9º- A do Regime

Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental,que remete a definição dos requisitos para

o responsável governamental pela área do Ambiente), pondo em causa a precisão e

qualidade do trabalho. Em adição, o setor privado não beneficia da estabilidade

institucional característica das entidades estaduais, estando permanentemente sujeito a

transferências de propriedade, fusões, falências e reestruturações. Deste modo, torna-se

mais difícil assegurar a continuidade da boa execução e monitorização da Avaliação de

Impacto Ambiental por uma só autoridade.

Otimização da tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental

Na sequência da identificação dos principais problemas que podem assolar a

privatização da tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental, pretende-se esboçar um

modelo otimizado que permita conciliar as vantagens de eficiência decorrentes da

natureza privada da entidade competente e a mitigação dos aspetos menos favoráveis

acima expostos.

Em primeiro lugar, a liberdade de atuação do ente privado encarregue de realizar a

Avaliação de Impacto Ambiental deve ser claramente balizada através de

regulamentação legal e administrativa (artigo 2º, nº2 da Convenção de Espoo), que

conduza de forma rigorosa toda a atividade desenvolvida no âmbito da tarefa de elevado

interesse público e ambiental. Neste sentido, importa essencialmente criar uma entidade

reguladora, nos termos dos artigos 6º e 7º da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras

(Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto). Verdadeiramente, esta deve atuar de acordo com o

disposto no artigo 40º, número 1, alíneas e) a h) e número 2, alíneas b), c) e d), bem

como no artigo 42º do diploma supramencionado. Desta forma, concretiza-se a efetiva

coordenação, monitorização e fiscalização da tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental

realizada por uma entidade privada, com altos padrões de qualidade e eficiência e

menos custos financeiros e de oportunidade para o Governo.

Em segundo lugar, face às questões suscitadas em torno dos imperativos de

transparência e participação pública, torna-se impreterível impor à entidade privada um

modelo de consulta pública como o definido no artigo 29º do regime Jurídico da

Avaliação de Impacto Ambiental e um dever de divulgação e transparência nos moldes

do artigo 30º do mesmo diploma. Adicionalmente, mostra-se imprescindível criar

mecanismos de recurso das decisões ambientais acessíveis às partes interessadas, de

forma a garantir o seu direito à efetiva participação, e definir claramente

responsabilidades e sanções legais associadas à má conduta da entidade privada

competente e a falhas detetadas em sede de fiscalização da sua atividade.

Por último, cumpre exigir que a entidade encarregue da Avaliação de Impacto

Ambiental integre uma equipa qualificada e experiente, com diversidade de

profissionais especializados nas diferentes áreas convocadas para a realização de um

trabalho compreensivo. Para tal, é necessário estabelecer requisitos de qualificação e

ética para os profissionais contratados, limitando a arbitrariedade da entidade

competente. De modo a garantir a sua eficiência, não comprometendo o sistema de

incentivos que move o setor privado, seria interessante explorar a vinculação da

remuneração ao cumprimento de padrões elevados de qualidade e conformidade

jurídica.

Crítica às posições adversárias

1) Manutenção da atual dualidade de estatuto jurídico da Agência Portuguesa de

Ambiente, a qual, além das tarefas desempenhadas habitualmente por direções-gerais,

desempenha também outras tarefas autónomas e independentes, nomeadamente a

avaliação de impacto ambiental. Sendo esta a opção, pretende-se saber quais as

melhorias de organização e funcionamento a introduzir para aumentar a independência

da tarefa de AIA.

A Administração direta do Estado consiste na atividade que é exercida por serviços

integrados na pessoa coletiva do Estado, ao passo que a administração indireta do

Estado é uma atividade que, embora desenvolvida para realização dos fins do Estado, é

exercida por pessoas coletivas públicas distintas do Estado.

O Estado e a sua respetiva administração direta têm características específicas:

a) Unidade: ao conceito de Estado pertence apenas um ente que é o próprio Estado.

b) Caráter originário: o Estado enquanto pessoa coletiva não é criado pelo poder

constituído, ou seja, a sua natureza não é criada nem reconhecida nos termos da lei, ao

passo que todas as outras pessoas coletivas públicas são sempre criadas ou reconhecidas

nos termos da lei.

c) Territorialidade: a natureza do Estado, enquanto pessoa coletiva, faz parte de um

certo território, o território nacional, consequentemente todas as parcelas territoriais

mesmo que não afetas ao Estado como é o caso das autarquias locais, entre outras, estão

sujeitas ao poder do Estado.

d) Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa coletiva pode e deve prosseguir

diversas e variadas atribuições. Nisto o Estado distingue-se de outras pessoas coletivas

públicas que ao contrário do Estado só podem prosseguir fins particulares;

e) Pluralismo de órgãos e serviços: existem múltiplos órgãos do Estado bem como

serviços públicos que prestam auxílio a esses órgãos.

f) Organização em ministérios: a estruturação dos órgãos e serviços do Estado-

administração, a nível central, é feita em departamentos que estão organizados segundo

por assuntos ou matérias cuja designação dada é de ministérios.

g) Personalidade jurídica una: o Estado como vimos, tem numerosas atribuições,

múltiplos órgãos e serviços que estão estruturados segundo ministérios, apesar de tudo

isso o Estado mantém sempre a sua personalidade jurídica una, é sempre o mesmo

sujeito de direito (Estado).

h) Instrumentalidade: a administração do estado é subordinada, não é independente nem

autónoma (salvo casos excecionais) é instrumento para desempenho dos fins do Estado.

i) estrutura hierárquica: a estruturação da administração direta do Estado é feita em

termos hierárquicos, isto é, consoante um modelo de organização administrativa. Esta

estrutura justifica-se quer por motivos de eficiência quer por razões de coerência com o

princípio da instrumentalidade.

j) Supremacia: o Estado-administração uma vez que tem um carater único, originário e

instrumental em relação aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia em relação

aos sujeitos de direito privado e igualmente em relação a outras entidades públicas, essa

supremacia afirma-se de acordo com os termos da lei. A intensidade desses poderes

varia conforme a autonomia que a ordem jurídica pretende conceder às várias pessoas

coletivas públicas.

Através do artigo 182º da Constituição, conseguimos comprovar o caráter misto do

Governo, é simultaneamente um órgão político e administrativo, e conseguimos também

através do enunciado compreender as duas funções essenciais do Governo. Enquanto

órgão político, cabe-lhe a condução da política geral do país, como órgão

administrativo, trata-se do órgão superior da administração pública portuguesa.

As principais funções administrativas do Governo são três, garantir a execução das leis

(CRP, art. 199º, alínea f) e c)), assegurar o funcionamento da Administração Pública

(CRP, art.199º. alínea a), b) e d)) e promover a satisfação das necessidades coletivas

(CRP, art.199º. alínea g)).

Em suma, pelas tarefas que competem ao Governo fazer por si próprio ou mandar fazer

a outros, por ser órgão superior das hierarquias da administração do Estado, e ainda por

lhe caber fiscalizar as demais entidades públicas que fazem parte da Administração, o

Governo é o principal órgão da Administração Pública e consequentemente é o órgão

que rege toda máquina administrativa do país.

Na verdade, o Governo não só dirige a administração direta do Estado como

superintende na administração indireta.

Primeiro é necessário novamente reforçar a ideia de que o Estado tem a seu cargo uma

grande variedade de atribuições, e tendencialmente esses fins são cada vez mais

numerosos, mais complexos e diversificados. A maior parte dessas atribuições são

prosseguidas de forma direta e imediata, de forma direta uma vez que é o próprio estado

a prosseguir esses objetivos, e de forma imediata pois o Estado prossegue essas

atribuições sob direção do Governo, na sua dependência hierárquica, e, portanto, sem

autonomia.

Contudo existem, serviços ou organismos que, embora incorporados no Estado,

desempenham as suas funções com uma certa autonomia. São serviços do Estado, mas

não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus

órgãos próprios de direção ou de gestão. É neste sentido que se fala de administração

indireta do Estado, pois esta é ainda uma administração do Estado, constituída por

serviços incorporados no Estado, mas que dispõem de órgãos próprios de gestão.

O que está em causa na administração indireta do Estado continua a ser ainda a

prossecução de fins ou atribuições do Estado, mas só que ao contrário do que acontecia

na administração direta do Estado, tal prossecução é feita através de outras pessoas

coletivas distintas do Estado, este confia a outros sujeitos de direito a realização dos

seus próprios fins.

As necessidades do mundo atual levaram à vantagem de se criar novas fórmulas de

organização e funcionamento da Administração Pública, para prosseguir de forma mais

eficiente os fins do Estado.

Um segundo motivo que tem levado à multiplicação destes organismos autónomos é o

desejo de escapar às regras apertadas da contabilidade pública. Em terceiro lugar, há

quem apresente explicações de tipo político.

A administração estadual indireta é uma forma de atividade administrativa, trata-se de

uma atividade que se destina à realização de fins Estado, é uma atividade de natureza

estadual, traduz-se na realização de funções que são tarefas do Estado, não se trata, de

uma atividade exercida pelo próprio Estado, é sim uma atividade que o Estado transfere

por iniciativa própria, para outras entidades distintas dele. No Direito Administrativo

essa transferência é designada por devolução de poderes. Esses poderes que o Estado

entrega a outras entidades ficam a cargo destas, embora continuem a ser poderes do

próprio Estado, a administração indireta estadual é uma atividade exercida no interesse

do Estado, mas é desempenhada pelas entidades a quem está confiada em nome próprio

e não em nome do Estado.

Uma vez que a atividade é desenvolvida no interesse do Estado, é natural que em

contrapartida o Estado tenha sobre essas entidades e organismos consideráveis poderes

de intervenção. Por isso, de acordo com art.199º., alínea d da CRP, outra característica

essencial da administração estadual indireta é a sua sujeição aos poderes de

superintendência e de tutela do Governo.

Do ponto de vista orgânico, é constituída por um conjunto de entidades públicas que

têm personalidade jurídica própria, a decisão de criar estas entidades, bem como o

financiamento destas entidades cabe também ao Estado, no todo ou em parte.

Em quatro lugar, estas entidades dispõem em regra de autonomia administrativa e

financeira, ou seja, tomam elas as suas próprias decisões, gerem como entenderem a sua

organização, cobram elas as suas receitas, realizam elas as suas despesas e organizam as

suas próprias contas.

O grau de autonomia de que dispõem estas entidades, e, portanto, o maior ou menor

distanciamento em relação do Estado, é muito variável. Pode atingir um nível máximo,

é o que se sucede nas empresas públicas, na modalidade de entidades públicas

empresariais. Pode assumir uma posição intermédia, que é o que se verifica nos

chamados organismos de coordenação económica, porque a sua atividade não reveste

apenas caráter técnico ou económico, também comporta funções de autoridade, uma vez

que estes organismos têm poderes regulamentares, de fiscalização e de coordenação.

Finalmente o grau de autonomia pode ser mínimo quando estes organismos funcionam

como verdadeiras direções-gerais do ministério a que respeitam. Nestes casos a

personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira constituem mera

aparência.

“O regime jurídico de AIA (RJAIA) aplica-se a todos os projetos suscetíveis de

provocar impactos significativos no ambiente. Para tal define à partida um conjunto de

tipologias de projeto, elencadas nos anexos I e II do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31

de outubro, na sua redação atual. Para as várias tipologias de projetos estão fixados

limiares e critérios para sujeição obrigatória a procedimento de AIA. Estes limiares e

critérios são, na generalidade, mais exigentes para projetos que afetem, total ou

parcialmente, área sensível (de acordo com o artigo 2.º do RJAIA são áreas sensíveis as

áreas protegidas, sítios de Rede Natura, zonas de proteção de património classificado ou

em vias de classificação, entre outras).

Não obstante, qualquer projeto, mesmo não correspondendo a nenhuma das tipologias

de projeto previstas nos anexos I e II, ou não atingindo os limiares definidos nesses

mesmos anexos, pode ainda assim ser sujeito a AIA se, em função da sua localização,

dimensão ou natureza, for considerado como suscetível de provocar um impacte

significativo no ambiente.”

Para “verificação da aplicabilidade do RJAIA são tidos em conta, não só o projeto

principal, mas também todas as atividades secundárias e os projetos associados e

complementares, quer para verificação do seu enquadramento por via objetiva nas

tipologias dos anexos I e II, quer para consideração dos potenciais impactes ambientais

significativos do projeto na sua globalidade. Os projetos/atividades associados ou

complementares podem ser inclusive considerados como componentes do projeto

global, de acordo com as orientações da Comissão Europeia.

Resulta que quaisquer que sejam as propostas de melhorias de organização e

funcionamento a introduzir para aumentar a independência da tarefa de AIA, uma vez

mantendo esta atual dualidade de estatuto jurídico da Agência Portuguesa de Ambiente,

não vai trazer qualquer resultado prático.

2) Modelo concentrado e integralmente estadual, dirigido por uma “comissão

executiva” (“task force”) de técnicos independentes, sob a imediata égide do Ministro

do Ambiente e da Ação Climática.

A Task Force encontra-se integrada na administração estadual direta, exercida por

serviços integrados na pessoa colectiva do Estado; está sob dependência direta do

Governo que, à luz do artigo 182° CRP, é o órgão de condução da Administração

Pública e da política geral do país. Em consequência disso, está sujeito ao poder de

direção do Estado, cf. art. 199°/d CRP, o que o faz subalterno do Estado e está obrigado

ao dever de obedecer às ordens (comandos individuais e concretos) e instruções

(comandos gerais e abstratos) do superior hierárquico. Tal poder que, neste caso, é

exercido pela Ministro do Ambiente e encontra-se previsto no art. 26°/3, a) da Lei

orgânica do Governo, proporciona um controlo mais rígido, bem como a sujeição ao

princípio da legalidade, menor margem para corrupção e má gestão. Embora entre os

benefícios da “Task Force” se identifique o caráter flexível e informal que mitiga a

burocratização excessiva, o que impede retardar o processo.

“Assim, para verificação da aplicabilidade do RJAIA o proponente do projeto deve:

· Efetuar a simulação através da plataforma SILiAmb

o Se o resultado for AIA, deve ser submetida a documentação necessária ao

procedimento de avaliação (estudo prévio/anteprojeto ou projeto de execução e EIA)

o Se o resultado for Análise Caso a Caso, deve ser submetido documento consolidado

contendo os elementos do anexo IV do RJAIA, nomeadamente:

§ Identificação e caraterização do projeto (incluindo todas as suas componentes e

projetos associados ou complementares)

§ Descrição do local do projeto, incluindo descrição dos elementos do ambiente

suscetíveis de serem consideravelmente afetados pelo projeto

§ Identificação e avaliação de impactes (incluindo os cumulativos com outros projetos

de natureza similar ou não) e descrição das medidas do projeto preconizadas para

minimizar os impactes negativos expectáveis

Uma vez submetido pelo proponente pedido de análise caso a caso, incluindo o

documento relativo aos elementos do anexo IV do RJAIA, o mesmo será analisado pela

Entidade Licenciadora (caso geral) ou pela Autoridade de AIA competente (área

sensível) que:

· Pode consultar outras entidades que possam ser relevantes para determinação dos

potenciais impactes do projeto, nomeadamente, as entidades com competência na gestão

da área classificada em causa, quando aplicável;

· Considera os critérios do anexo III do RJAIA, nomeadamente:

o Características dos projetos, incluindo dimensão e conceção do projeto, efeitos

cumulativos relativamente a outros projetos existentes e/ou licenciados ou autorizados,

utilização de recursos naturais, poluição e incómodos causados; risco de acidentes

graves e/ou de catástrofes, riscos para a saúde humana

o Localização dos projetos, atendendo à sensibilidade das zonas geográficas

suscetíveis de serem afetadas pelo projeto

o Características dos impactes potenciais, atendendo à sua magnitude, probabilidade e

significância, incluindo ainda a possibilidade de evitar ou minimizar esses mesmos

impactes.

· Emite decisão, contemplando:

o Indicação se o projeto deve ser sujeito a AIA ou não;

o As principais razões que fundamentam o parecer ou decisão, tendo como referência

os critérios relevantes do anexo III do RJAIA;

o As características do projeto e/ou as medidas previstas para evitar ou prevenir

potenciais impactes negativos significativos no ambiente, caso se conclua pela não

necessidade de sujeição a AIA.

A decisão é comunicada diretamente ao proponente do projeto em causa.”

Como tal, nunca será admissível um Modelo concentrado e integralmente estadual,

dirigido por uma “comissão executiva” (“task force”) de técnicos independentes, sendo

que esta comissão executiva terá a vantagem de desburocratizar o processo, mas nunca

será de modo algum independente.

3) Atribuição da tarefa de AIA a uma empresa pública, de organização e atuação

privada.

Passando agora às empresas públicas, o Decreto-Lei nº133/2013, de 3 outubro, visa

regular o sector público empresarial e distingue três espécies de empresas que dele

fazem parte, nomeadamente as empresas públicas sob forma privada, que são

sociedades controladas pelo Estado, as empresas públicas sob forma pública, também

chamadas “entidades públicas empresariais” que são pessoas coletivas públicas, e

finalmente as empresas privadas participadas pelo Estado, que não são empresas

públicas, mas integram o sector empresarial do Estado.

Uma definição breve de empresas públicas é que estas são organizações económicas de

fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.

As empresas públicas surgiram pela necessidade de o Estado intervir na economia

assumindo posições estratégicas ou por reformar a Administração Pública ou ainda com

o intuito sancionatório, como uma punição política. Também se tem criado empresas

públicas por motivos ideológicos, em cumprimento de programas doutrinários de

natureza socialista ou socializante, que consideram necessário, por razões políticas,

alargar a intervenção do Estado a determinados sectores que se encontravam nas mãos

dos particulares.

Outro motivo que levou à criação das empresas públicas foi a necessidade de um

monopólio, considerava-se que certos sectores da atividade administrativa deviam

desenvolver-se em regime de monopólio e que este não devia estar nas mãos dos

particulares.

Relativamente à forma, de acordo com o Decreto-Lei nº133/2013, existem empresas

públicas sob forma pública e empresas públicas sob forma privada

Quanto ao objeto, as empresas públicas distinguem-se consoante tenham ou não por

objeto a exploração de um serviço público ou de um serviço de interesse económico

geral.

O atual estatuto das empresas públicas reconhece o traço característico de as empresas

públicas serem dotadas de personalidade e autonomia. Com efeito, umas são sociedades

e por isso dotadas de personalidade jurídica privada e outras são pessoas coletivas

públicas. Note-se que as empresas públicas sob a forma de sociedade são pessoas

coletivas privadas e as empresas públicas sob forma pública são pessoas coletivas

públicas designadas pela lei de entidades públicas empresariais.

As empresas públicas igualmente aos institutos públicos estão sujeitas à intervenção do

Governo, que revestem as modalidades de superintendência e da tutela, nesses termos o

Governo tem o poder de tutela, isto é, tem o poder de fiscalizar e ao mesmo tempo tem

poderes de superintendência, ou seja, poderes de orientação, nomeadamente definir os

objetivos básicos, de controlo financeiro, entre muitos outros poderes que se encontram

previstos.

Em suma, as empresas públicas gozam de autonomia, mas não gozam de independência,

pertencem ao Estado e consequentemente estão sujeitas à intervenção do Governo, a

atividade que desenvolvem não é de gestão pública, mas sim de gestão privada, isto

porque são organismos que precisam de grande liberdade de ação e de uma grande

flexibilidade no seu modo de funcionar e através de regras do direito público esse seu

modo de funcionar não poderia ser tão flexível. Neste sentido fala-se do princípio da

gestão privada segundo o qual as empresas públicas devem atuar em termos de gestão

privada, isto é, devem poder desempenhar as suas atividades de acordo com regras

próprias do direito privado, em especial do Direito Comercial.

Isto acontece não porque o direito privado se lhes aplique automaticamente, mas porque

o Direito Administrativo manda aplicar-lhes o direito privado.

Consequentemente, e face a todos estes conceitos indeterminados, “Atribuição da tarefa

de AIA a uma empresa pública, de organização e atuação privada”, de forma alguma

vem resolver qualquer problema, antes pelo contrário, virá trazer incerteza quanto ao

objeto social e à sua integração, coloca dúvidas quanto à sua independência de

interesses nomeadamente económicos em função do seu objeto social, podendo

contribuir para se confundir a sua autonomia com a sua missão, colocando ainda mais

graves problemas em termos de análise da sua imparcialidade quanto à sua prossecução.

“Assim, um projeto pode ser sujeito a AIA:

Por via objetiva:

· Projetos novos que atinjam os limiares previstos anexos I e II

· Alteração ou ampliação de projetos incluídos no anexo I se tal alteração ou

ampliação, em si mesma, corresponder aos limiares fixados no referido anexo

· Alteração ou ampliação de projetos enquadrados nas tipologias do anexo I ou do

anexo II, que não tinham sido anteriormente sujeitos a AIA, quando tal alteração ou

ampliação, em si mesma, corresponda ao limiar fixado para a tipologia

Por via subjetiva:

· Qualquer projeto, ou alteração de projeto, considerado suscetível de provocar

impactes negativos significativos no ambiente, de acordo com o procedimento de

apreciação prévia, previsto no artigo 3.º do RJAIA, e usualmente designado por análise

caso a caso (esquema no final da página).

Este procedimento aplica-se obrigatoriamente a:

· Projetos novos que não atinjam os limiares previstos no anexo II

· Algumas alterações de projetos do anexo I ou do anexo II”

4) Atribuição da tarefa de AIA a uma associação pública, integrante da Administração

autónoma.

Antes o poder estava centralizado na pessoa coletiva do Estado, no entanto hoje vemos

um poder descentralizado e dividido em autarquias locais, Estado, institutos públicos, e

as associações públicas. As associações Públicas encontram-se presente na

Administração Autónoma, aqui as entidades têm um poder de administração muito mais

autónomo e independente, visto que podem determinar os seus próprios fins que são

independentes dos fins da pessoa coletiva do Estado (Tutela de Legalidade – art.199 d)).

As associações públicas têm base associativa, devido ao facto de o seu substrato ser

pessoal porque se alicerça num conjunto de pessoas. A associação pública, pode

indiretamente, beneficiar um interesse do Estado, no entanto, esta não é a sua atribuição

principal. Este fator leva a que nem sempre exista base financeira estável, visto que têm

menos financiamento. O que automaticamente irá gerar uma diminuição dos recursos.

Por isso, a AIA ser entregue a uma associação pública não iria conseguir cumprir o

parâmetro da autonomia, devido aos escassos recursos, com a entrega da AIA a uma

entidade privada iria diminuir os custos governamentais que poderiam surgir, e

automaticamente tornar este processo mais autónomo e eficiente, não sendo necessário a

participação do governo o que dava ao mesmo foco em outras áreas.

5) Criação de uma entidade administrativa independente, exclusivamente dedicada à

tarefa de AIA.

Estas entidades são criadas pela CRP ou pela lei, nelas a ação da sua função

administrativa não as deixa vinculadas de forma subordinada a qualquer que seja o

órgão público ou interesse corporativo. Uma das características atribuídas pelo Diário

da República às entidades independentes é ”gozando os titulares dos órgãos de direção

dessas entidades de especiais garantias em termos de irresponsabilidade,

inamovibilidade e de ausência de vínculos de sujeição institucional, de forma a poderem

exercer sem dependências as suas competências” refere aqui que a sua atividade não é

vinculativa, não sendo vinculativa não existe qualquer forma de dependência destas

entidades para com a legislação e acaba por não ser cumprido a cem porcento o que foi

fixado pela mesma. Sem vinculação das entidades existe também uma menor aderência

para alcançar o fim e cumprir os objetivos. No Diário da República está presente

também a seguinte afirmação “Existência de garantias de inamovibilidade e

irresponsabilidade para os titulares de órgãos de direção e severo regime de

incompatibilidades (admitindo-se a destituição excecional dos mesmos titulares, por

faltas graves)” quando existe uma falta de cumprimento por parte dos titulares das

normas, existem certas garantias, mas será que as mesmas como não têm caracter

vinculativo fazem se respeitar?

6) Modelo de funcionamento mediante a colaboração com os privados, nomeadamente

através da concessão da tarefa de AIA, ou através da criação de parcerias público-

privadas.

A administração pública e a administração privada, diferem-se pelo seu objetivo, pelo

seu fim e pelos seus meios. A administração pública age em relação às necessidades

coletivas e prossegue os interesses públicos, mediante os meios de autoridade que

viabilizam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ser necessário

o seu consentimento. A administração privada recai sobre as necessidades individuais

ou de um certo grupo que não abranja a coletividade geral, por meio dos fins pessoais e

particulares a cada um. Não é necessária uma vinculação ou imperativa ao interesse

geral. Este tipo de administração caracteriza-se pela igualdade de meio entre as partes,

tudo isto feito através de contratos. Relativamente à administração direta “todos estes

serviços, funcionando no âmbito da pessoa coletiva pública Estado, estão sujeitos ao

poder de direção do membro do Governo que, de acordo com a respetiva lei orgânica,

tenha a seu cargo uma certa área de atribuições” (Diário da República), aqui mostra que

existe uma certa falta de independência por parte dos serviços, o que iria fazer com o

critério da autonomia iria estar em causa, visto que estariam sempre dependentes de

ordens e instruções do Governo. A colaboração com os privados poderia ser feita em

primeiro lugar através da concessão da tarefa da AIA, esta concessão diz respeito a um

contrato, onde esteja ocupada a posição de contraente e, por isto executam de forma

exemplar todas as obrigações de cumprir ou gerir determinada tarefa pública, com

acolhimento do risco, tomando para si o direito de serem recompensados por este facto.

A concessão administrativa é um dos modos de gestão de um serviço público, podendo

ser definida como um ato (unilateral, com o consentimento de terceiro, ou contratual)

constitutivo de uma relação jurídica administrativa pelo qual a pessoa titular de um

serviço público atribui a outra pessoa o direito de esta, no seu próprio nome, organizar,

explorar e gerir um serviço público (Acórdão 0862/07 21-05-2008). As parcerias

publico privadas servem como um instrumento de intervenção disponível para o

usufruto dos Governos para resolver os desafios e os problemas da sociedade e da

economia. O financiamento da parte pública para este tipo de parcerias é relativamente

mais elevado para o erário público, do que se fosse feito de forma tradicionalmente pelo

financiamento público, tendo em conta que para além deste elevado custo, seria

necessário o capital utilizado para o operador privado estar assegurado. Será que existe

essa segurança? Não seria mais vantajoso ser apenas uma entidade privada a

desenvolver esta avaliação, visto que os custos emergentes da mesma iriam ser menos

para o governo? Se existisse a vertente público-privada, o Governo iria custear também

esta avaliação.