Esquema comparativo do procedimento do regulamento administrativo e do procedimento do ato administrativo - trabalho facultativo da aula n.º 15

Cabe, em primeiro lugar, distinguir o regulamento administrativo (artigo 135.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo - CPA) do ato administrativo (artigo 148.º e seguintes do CPA). Ambos são comandos jurídicos unilaterais emanados de um órgão competente no exercício da função administrativa. A distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo é normalmente feita com base na distinção entre norma jurídica e ato jurídico. Geralmente, a norma é geral e abstrata e o ato é individual e concreto. Assim sendo, o ato administrativo está vocacionado para se aplicar apenas a um destinatário e a uma única situação específica, enquanto que o regulamento administrativo é emanado para ser aplicado a uma multiplicidade, ou não, de situações futuras e cujos destinatários são ditados por categorias ou conceitos universais.

Nota prévia: não trataremos do regime comum presente no título I da parte III do CPA, por ser aplicável a ambos os procedimentos. A existência de um procedimento garante a tutela dos direitos dos particulares e assegura o cumprimento da exigência constitucional presente no artigo 267.º, n.º 5.

Procedimento do regulamento administrativo:

São aplicáveis ao procedimento do regulamento administrativo as regras gerais e especiais do procedimento administrativo, constantes dos artigos 96.º a 101.º do CPA.

0. PETIÇÃO – artigo 97.º do CPA - consagração do direito à petição em matéria regulamentar em vista à elaboração, modificação ou revogação de regulamentos. Os particulares têm um ónus de fundamentação da petição, de modo a que a Administração Pública (AP) tome conhecimento das mesmas (n.º 1). Ao mesmo tempo, exige-se da AP um dever de informação sobre o destino dado às petições formuladas ao abrigo do n.º 1, tal como sobre os fundamentos da posição que a AP tome em relação a elas (n.º 2). A petição, em si, não desencadeia necessariamente o procedimento regulamentar, uma vez que só há dever de procedência das petições em caso de a falta de regulamentação de um ato legislativo ser passível de desencadear uma ilegalidade por omissão (artigos 137.º e 147.º, n.º 1, 2.ª parte do CPA) ou no caso de um regulamento administrativo conter normas diretamente lesivas dos direitos dos particulares (artigo 147.º, n.º 1, 1.ª parte do CPA).

1.1. PUBLICITAÇÃO DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO – n.º 1 do artigo 98.º do CPA - o início do procedimento é publicitado na Internet no sítio institucional da entidade pública com indicação do órgão que deu origem ao procedimento, a data, o objeto do mesmo, a forma como se pode proceder à identificação dos interessados e a apresentação dos contributos para a elaboração do regulamento (n.º 1). 1.2. PARTICIPAÇÃO PROCEDIMENTAL – n.º 2 do artigo 98.º do CPA - Em certas circunstâncias, pode ser estabelecido acompanhamento do procedimento por associações e fundações representativas dos interesses envolvidos e por autarquias locais em relação à proteção de interesses nas áreas das respetivas circunscrições.

2. PROJETO DE REGULAMENTO – artigo 99.º do CPA - Os regulamentos são aprovados com base num projeto, que deve ser acompanhado por uma nota justificativa fundamentada, de modo a informar o órgão com poder regulamentar de todos os aspetos relevantes como de forma a servir de elemento de interpretação da norma jurídica após a sua entrada em vigor. A ponderação dos custos e benefícios deve também acompanhar o projeto, de modo a assegurar a observação do princípio da boa administração (artigo 5.º, n.º 1 do CPA), na medida do cumprimento dos critérios de economicidade, eficiência e celeridade.

3. AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS – artigo 100.º do CPA – consagração do princípio da audiência dos interessados, que cumpre os princípios da colaboração e participação dos particulares (artigos 11.º e 12.º do CPA) e o preceituado no artigo 267.º, n.º 5 da CRP. Assim sendo, quando o regulamento incida sobre matérias que afetem direta e imediatamente direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, tem o responsável pela direção do procedimento que submeter o projeto à audiência dos interessados (já apurados) num prazo não inferior a 30 dias, interrompendo a audiência a contagem dos prazos do procedimento (n.º 1 e 5). A audiência pode ser escrita ou oral e processa-se, quanto aos prazos, de acordo com os artigos 122.º e 123.º do CPA (n.º 2). As situações que legitimam a inexistência de audiência dos interessados, que devem ser apresentadas em decisão final, prendem-se com a urgência do regulamento, com o facto de a audiência comprometer a utilidade ou execução do regulamento, com a existência de um número muito elevado de interessados que fundamente consulta pública (artigo 101.º do CPA) e com a pronúncia antecipada dos interessados no decorrer do procedimento (n.º 3 e 4). A não observação desta fase do procedimento sem preenchimento de uma das causas de escusa previstas no n.º 3 do mesmo artigo desencadeiam a invalidade do ato, de acordo com o disposto nos artigos 143.º e 144.º do CPA.

4. PUBLICAÇÃO – artigo 119.º, n.º 1, alínea h) e n.º 2 da CRP – os decretos regulamentares não publicados em Diário da República são ineficazes juridicamente.

 

Procedimento do ato administrativo:

São aplicáveis ao procedimento do ato administrativo as regras gerais e especiais do procedimento administrativo, constantes dos artigos 96.º e 102.º a 134.º do CPA. As secções do presente capítulo indicam as fases do procedimento do ato administrativo.

1. INICIATIVA E NOTIFICAÇÃO – a iniciativa ou a notificação são as fases que dão início ao procedimento do ato administrativo, podendo partir da Administração ou de um particular (artigos 53.º, 102.º e seguintes e 110.º e seguintes do CPA). Se a iniciativa de início do procedimento for da Administração, por meio de um ato interno, deverá seguir-se a notificação nos termos do artigo 110.º e seguintes do CPA. Se for um particular, este terá de iniciar o procedimento por meio de um requerimento e, nos casos especificados na lei, por meio de um pedido verbal (artigo 102.º do CPA).

2. INSTRUÇÃO – a fase da instrução destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final, nomeadamente através da recolha de provas por todos os meios reconhecidos pelo Direito (artigos 58.º e 115.º a 120.º do CPA). A prova é feita pela parte que tenha alegado os factos, tendo os particulares o dever de provar os factos que tenham alegado tal como de prestar as informações, documentos ou coisas e sujeitar-se a inspeções e colaboração noutros meios de prova por solicitação do responsável pela direção do procedimento (artigos 11.º, 116.º e 117.º do CPA), sob pena de abandono da prática do ato (artigo 119.º do CPA).

3. AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS – artigos 121.º a 125.º do CPA - consagração do princípio da audiência dos interessados, que cumpre os princípios da colaboração e participação dos particulares (artigos 11.º e 12.º do CPA) e o preceituado no artigo 267.º, n.º 5 da CRP. A audiência dos interessados consiste na terceira fase do procedimento do ato administrativo e materializa-se na notificação dos interessados anterior à tomada da decisão final de modo a que os particulares interessados se possam pronunciar, escrita ou oralmente, sobre todas as questões de facto ou Direito com interesse para a decisão, requerer diligências complementares e juntar documentos (artigo 121.º, n.º 2 e 122.º do CPA). A não observação desta fase do procedimento sem preenchimento de uma das causas de escusa previstas no artigo 124.º do CPA desencadeiam a invalidade do ato, havendo opiniões discordantes na doutrina quanto ao regime aplicável.

4. DECISÃO – artigos 126.º e seguintes do CPA – a fase da decisão é antecedida por um relatório do responsável pela direção do procedimento, na qual este indica o pedido do interessado, resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta de decisão (artigo 126.º do CPA). Os prazos para a decisão final variam consoante a iniciativa, sendo de relevar o prazo de 60 dias para procedimentos de iniciativa particular e o prazo de 120 dias para procedimentos de iniciativa oficiosa (artigo 128.º do CPA). O incumprimento do dever de decisão fundamenta o recurso pelo interessado aos meios de tutela administrativa e jurisdicional previstos (artigo 129.º do CPA). A falta de notificação da decisão final pode consubstanciar um ato tácito, nos termos do artigo 130.º do CPA.

 

Conclusão:

Tendo em conta a existência de um regime comum do procedimento administrativo, poder-se-á encontrar parecenças entre o regime especial do procedimento do regulamento e do ato administrativos, nomeadamente no que toca à participação dos particulares no procedimento.

De facto, é previsto em ambos os procedimentos a possibilidade de petição ou iniciativa do particular, tal como uma fase de audiência dos interessados. Tais fases de ambos os procedimentos evidenciam não só a importância do procedimento na tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, como assegura a participação e colaboração dos mesmos no processo decisório. A intervenção dos particulares interessados no procedimento administrativo demarca a posição de igualdade entre a Administração Pública e os particulares, demarcando o sistema atual daquele vigente nos séculos anteriores, no qual o ato administrativo autoritário sem controlo de procedimento era encarado como o epicentro do exercício da função administrativa.

 

FONTES: apontamentos dos ensinamentos orais do Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva e Diogo Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 4.ª edição, Coimbra, Almedina.

 

Margarida Sá Machado, n.º 67830 da subturma 11

Lisboa, 15 de abril de 2024