Trabalho final - Margarida Bernardo nº 66278

 

EFEITOS PUTATIVOS DO ATO ADMINISTRATIVO NULO

INTRODUÇÃO

 

Podemos definir atos administrativos como ações unilaterais que são praticadas pelos órgãos da Administração Pública, com o intuito de produzir efeitos jurídicos, quer criando, modificando ou extinguindo direitos na esfera jurídica de terceiros, refletindo assim a vontade da Administração Pública.

Portanto, é necessário definir até que ponto os efeitos desses atos administrativos, quando marcados pela nulidade, podem ser considerados válidos. Colocando se a questão se eles serão protegidos ou estarão sujeitos ao regime de nulidade absoluta.

 

NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

Antes de começarmos a abordar os efeitos presumidos dos atos administrativos nulos, é essencial compreender a questão da nulidade desses atos.

A nulidade é definida como uma falta grave, conforme estipulado no art.º 161 Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), que apresenta algumas das causas de nulidade de atos.

Consequentemente, aos atos nulos aplica-se o regime de nulidade descrito no art.º 162 CPA, que delineia as caraterísticas dessa nulidade[1]:

1.     O ato é ineficaz, independentemente da declaração de nulidade, art.º 162/1 CPA;

2.     A nulidade pode ser invocada por qualquer interessado a todo o momento, art.º 162/2 CPA;

3.     A nulidade pode ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação, art.º 162/2 CPA in fine;

4.     No entanto, isto não impede que, em nome de princípios jurídicos constitucionais, como o da boa-fé ou da proteção da confiança, haja a possibilidade de atribuir efeitos jurídicos a atos nulos, art.º 162/3 CPA.

Assim, observa-se que, independentemente da jurisprudência ou da doutrina que atenuam a radicalidade da ausência total de produção de efeitos, a própria lei, como mencionada acima, permite a produção de efeitos para atos administrativos nulos. Isso é reconhecido considerando, que em certas circunstâncias, o regime de nulidade não pode ser aplicado devido à aparência de validade de um ato nulo, que produz efeitos por um período prolongado, conforme defendido pelo professor Paulo Otero[2].

Além disso, o professor Paulo Otero[3] argumenta que, embora a escolha do legislador em adotar o regime da nulidade como desvalor jurídico para as ações da administração que violem a lei, sendo esta violação considerada como gravosa.

Segundo o Dr. João Abreu de Campos, corporiza a preocupação do legislador “preservar os bens e os interesses subjacentes às normas cujo desrespeito pela Administração Pública é sancionado com a nulidade”, a consagração como desvalor-excecional só pode espelhar um régie jurídico que está mais pensado para beneficiar a Administração Pública do que para garantir a manutenção da legalidade e os valores e interesses que ela protege.

Neste seguimento, o Dr. João Abreu de Campos[4] reconhece que o carater excecional da nulidade permite que a Administração Pública obtenha benefícios de sua conduta ilegal, pois o regime de nulidade opera apenas em casos excecionais e, mesmo assim, pondera-se possivel eficácia dos atos nulos, o que o autor se refere como “in dúbio pro administrativo”[5].

 

DIFERENÇAS ENUNCIÁVEIS NOS DESVALORES JURIDICOS

 

Para uma compreensão mais clara da questão em discussão, é importante distinguir de forma sucinta e precisa a nulidade dos demais desvalores presentes no sistema jurídico:

·       Anulabilidade;

·       Ineficácia;

·       Mera irregularidade.

Relativamente à anulabilidade, em um critério material, refere-se a uma violação do interesse público menos grave do que aquela que leva à nulidade. Logo, a restauração de interesse público deve considerar outros interesses, tanto públicos quanto privados, como a proteção da confiança e a segurança jurídica[6]. Sobre o regime, está fundamentalmente delineado no art.º 163 CPA:

1.     Há um prazo legalmente estipulado para se poder invocar a anulabilidade;

2.     As consequências da invalidade só se efetivam após a anulação por decisão judicial ou revogação administrativa;

3.     Ter natureza vinculativa e, portanto, sujeita a execução coerciva;

4.     Ser sanável por ratificação ou conversão;

5.     Não ser passível de desobediência;

6.     Sua invalidade só pode ser reconhecida por órgãos específicos[7].

Quanto à inexistência jurídica, é uma ocorrência rara, o legislador tem aplicado a consequência de nulidade a situações que, em essência, seriam de inexistência, um exemplo disto é quando há situações onde faltam aspetos do conceito do ato administrativo, como a ocorrência de uma decisão. A título de exemplo, temos o art.º 161/2a) CPA, que trata da nulidade por usurpação de poder[8].

Assim, a inexistência é absorvida pela nulidade devido à semelhança prática entre esses desvalores. Ao contrário da nulidade, os vícios que afetam um ato nulo, embora graves, não comprometem a sua existência jurídica, mesmo que a sua eficácia seja negada[9].

Por último, a irregularidade é o desvalor menos grave dos três mencionados, art.º 163/5 a), b) e c) CPA. Estamos diante de uma situação de irregularidade quando o vício que afeta um ato administrativo não prejudica a sua validade.

Descarte, uma parte da doutrina, realiza alguns questionamentos sobre a constitucionalidade dessas normas que surgem, já que permitem uma exceção à regra do art.º 267/5 Constituição da República Portuguesa, ao admitir a validade de um ato adotado por um procedimento defeituoso, que é amplamente considerado uma garantia dos indivíduos.  

 

PARÂMETROS DA NULIDADE

 

Parte da doutrina argumenta que a classificação de um ato como nulo é determinada por uma série de critérios.

Primeiramente, é crucial que o ato viole leis de forma tão grave que a ordem jurídica exija a restauração dos interesses prejudicados, resultando na recusa da produção de efeitos desde o início. Este critério baseia-se na ideia de que o ato nulo tem efeitos desde o seu começo[10].

No entanto, este critério não esclarece completamente a distinção entre os atos nulos e os inexistentes, uma vez que ambos envolvem a violação grave de interesses públicos ou privados.

Para resolver essa questão de forma dogmática, o Dr. João Abreu de Campos sugere que um ato nulo é aquele que está relacionado a “ilegalidades que firam aspetos essenciais do ordenamento, sejam, i.e., direitos subjetivos fundamentais; interesses legalmente protegidos; princípios gerais de direito administrativo ou de direito constitucional, v.g., princípio de boa-fé, princípio de separação de poderes, princípio da prossecução do interesse público”[11].

 

 

 

(IN)EFICIÊNCIA NA NULIDADE

 

Considerando o exposto, o art.º 161/1 CPA, inicialmente permitia que um ato nulo pudesse produzir efeitos. Contudo, a rigidez desse regime tem sido suavizada pela doutrina e pela jurisprudência.

Primeiramente, pelo professor Marcello Caetano[12], mesmo antes da revisão do CPA de 2015, que mencionava um cenário em que um funcionário público ocupava um cargo, desempenhava suas funções como devido, recebia salário, era promovido e até mesmo reunia os requisitos para aposentadoria. Se, eventualmente, se descobrisse que tudo isso ocorreu de forma ilegal, devido a um vício na sua nomeação, o regime de nulidade resultaria na anulação de todos os efeitos jurídicos dessa situação, como o pagamento de salários, a rescisão do serviço e a perda de vantagens adquiridas, entre outros. Esta situação, contudo, seria considerada injusta em vista da equidade, da boa-fé do agente e da negligência do superior hierárquico que nomeou erroneamente[13].

Posteriormente, pela jurisprudência[14], que passou a reconhecer que simplesmente pelo “curso do tempo” e pelo respeito aos princípios gerais do Direito, os atos nulos poderiam adquirir efeitos. No entanto, a jurisprudência falhou em definir claramente o período necessário para que isso ocorresse, problema que será abordado mais adiante.

Somente mais tarde, com a atualização do CPA aprovada pelo Decreto-Lei nº4/15, de 07 de janeiro, é que o art.º 162/3, passou a mencionar a “harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança, e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo”. Isso contrasta com o disposto no código anterior, que apenas fazia referência ao simples passar do tempo e à conformidade com os princípios gerais do Direito, no antigo art.º 143/3 CPA, em relação à possibilidade de atribuição de efeitos putativos.

Ao observar o propósito legislativo por trás dessa atualização, é evidente que o legislador pretendia ampliar o alcance normativo desse regime. Enquanto no código anterior, o regime de nulidade só permitia efeitos para atos nulos “pelo simples curso do tempo”, com uma mera conformidade com os princípios gerais do Direito, agora, essa eficácia, mantendo o pressuposto temporal, é avaliada conforme a boa-fé, a proteção da confiança e a proporcionalidade, ou outros princípios jurídicos-institucionais, explorando em maior profundidade os princípios gerais do Direito, aos quais pouco se fazia referência[15].

 

CURSO DO TEMPO

 

Conforme discutido anteriormente, o “curso do tempo” é reconhecido tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência, além de ser um critério estabelecido legalmente no art.º 162/3 CPA, para a atribuição de efeitos aos atos ilegais sujeitos à nulidade.

Sem embargo, a legislação não detalha esse critério deixando sem resposta a questão crucial: por quanto tempo um ato nulo deve aparentar validade e produzir efeitos para que esses sejam protegidos?

Diante disso, tanto a jurisprudência[16] quanto a doutrina têm tentado determinar esse período. Deste modo, a definição do tempo necessário é considerada uma questão subjetiva, ficando a cargo do julgador[17], desde que tenham decorrido “bastantes anos” sendo três anos certamente insuficientes[18]. Uma sugestão comum é aplicar o prazo estabelecido para a usucapião de móveis, conforme descrito no art.º 1298 Código Civil, que é de dez anos[19].

 

PROCEDIMENTO INCOMUM DE NULIDADE

 

Como analisado anteriormente, o art.º 3 Regime da Nulidade do CPA introduz uma peculiaridade ao regime de nulidade, quando equiparado aos regimes usuais de nulidade, ao admitir, conforme os critérios acima delineados, a possibilidade de efeitos serem atribuídos a atos nulos. Surge então a questão: estamos diante de uma nulidade genuína? Sendo observável que a ausência de produção de efeitos é uma caraterística geral da nulidade.

A doutrina predominante argumenta que ao atribuir efeitos a um ato nulo, não ocorre uma verdadeira convalidação deste ato, mas sim uma legalização dos efeitos materiais[20]. Não obstante, o Dr. João Abreu de Campos, assim como nós, diverge dessa opinião e afirma que a escolha legislativa de conceder efeitos a atos nulos resulta na “desnaturalização do caráter singular, típico e especial da nulidade”[21]. Por consequência, este argumenta que um ato “modulado”, ou seja, aquele que produz efeitos, deixa de ser verdadeiramente nulo. As razões por trás dessa conclusão são múltiplas[22]:

·       A nulidade é uma sanção especial e típica para atos cuja ilegalidade é particularmente grave;

·       O reconhecimento pela ordem jurídica de efeitos a um ato nulo, em relação à segurança jurídica e à confiança, mesmo sem convalidar o ato, envolve uma legalização legitimadora dos efeitos materiais gerados pelo ato;

·       Se a ordem jurídica reconhece que a severidade do regime jurídico normal da nulidade não deve ser aplicada em certos casos, ponderando certos valores, então isso implica duas modificações no ordenamento:

o   Capacita uma transformação dos efeitos materiais em efeitos jurídicos, fazendo com que a verdade jurídica corresponda à verdade aparente;

o   Sustenta um regime atípico para a nulidade

Por último, é afirmado pelo autor que, no “nascimento” do ato administrativo nulo, quer a Administração quer o administrador, inicialmente, estarão cientes da sua nulidade, resultando na produção de efeitos de um ato que é nulo e ineficaz desde o início. Estes efeitos, ilegais por natureza, não podem ser considerados jurídicos de forma estrita, mas sim materiais. Em essência, o ato é eficaz materialmente[23].

CONCLUSÃO

 

Resumindo, a nosso ver, a introdução da atenuação do rigoroso regime de nulidade, que anula todos os efeitos previamente produzidos, é extremamente útil e necessária, especialmente ao considerar princípios e valores jurídicos como a confiança e segurança jurídica.

Além disso, é crucial proteger esses efeitos em favor do administrativo, dado que os danos resultantes da declaração de nulidade de um ato aparentemente válido, após um período considerável, são bastante claros. Por exemplo, imaginemos uma Autarquia Local concedendo uma licença de construção a um particular, que investiu todas as suas economias na construção da sua residência. Se essa licença fosse declarada nula após dez anos, não seria razoável exigir a demolição da casa de alguém que agiu de boa-fé.

Mesmo que os danos materiais possam ser compensados, os danos imateriais, como ver a casa que foi o seu lar durante dez anos ser demolida e precisar construir uma nova residência, são muito mais difíceis de remediar.

Além disso, se a implementação do regime atípico de nulidade visa proteger a segurança jurídica e princípios similares, então a definição do prazo necessário para a ativação desse regime deveria ser mais precisa.

Falar em tutela da confiança torna-se insignificante quando, em última análise, é deixado ao julgador decidir quanto tempo deve passar para que os efeitos presumidos estejam seguros, como já discutido anteriormente.

Por fim, apesar da necessidade de adotar um regime atípico de nulidade que atribui efeitos ao ato nulo, ainda que não sejam estritamente jurídicos, essa atribuição em si parece negar a verdadeira nulidade do ato. Isso assemelha-se mais ao regime de anulabilidade, no qual a invalidação dos efeitos não é retroativa, ou seja, apenas deixa de produzir efeitos a partir do momento em que a anulação é feita. Considerando que a nulidade visa proteger interesses mais substanciais do que os defendidos pela anulabilidade, não parece adequada considerar o ato que produz efeitos como verdadeiramente nulo.

 

BIBLIOGRAFIA

 

Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/06/1938 (Col., p. 772)

Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/02/1944 (Col., p.1)

Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/01/1947 (Col., p. 127)

Acórdão da 1º Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proc. n.º 01561/13, de 09/07/2019(https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a45b41b93cb2117480257d1500483ddd?OpenDocument)

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. n.º 00841/09BEAVR, de 03/05/2019 (https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f3fd800b01dd2dcb802584080048d772?OpenDocument)

FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2º edição, vol. II, 2011

JOÃO ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo nulo, 2019

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, II

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2006

PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública, Coimbra, 2003

 

 

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[1] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2º edição, vol. II, 2011 (pp. 442-444)

[2] PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública, Coimbra, 2003 (pp. 1031; 1032)

[3] P. OTERO, Legalidade e Administração Pública cit.

[4] JOÃO ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo, 2019 (p. 110)

[5] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.

[6] MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2006 (p. 48)

[7] M. REBELO DE SOUSA / A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral cit.

[8] M. REBELO DE SOUSA / A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral cit.

[9] M. REBELO DE SOUSA / A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral cit.

 

[10] M. REBELO DE SOUSA / A, SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral cit.

[11] JOÃO ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.

[12] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, II (p. 645)

[13] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03/03/1944

[14] Acórdão da 1º Secção da Supremo Tribunal Administrativo, proc. n.º 01561/13, de 09/07/2014

[15] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo, cit. ; Acórdão do Tribunal Central Administração Norte, proc. 00841/09BEAVR, de 03/05/2019

[16] M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo cit.

[17] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03/06/1938

[18] Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativa, de 03/01/1947

[19] M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo cit.

[20] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.

[21] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.

[22] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.

[23] J. ABREU DE CAMPOS, Revista da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, As intermitências do ato administrativo cit.