Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Supremo Tribunal Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

 

Acórdão n.º 320/2024

 Processo n.º 320/12

 

Acordam, em conferência, os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa: 

 

1. Relatório

            No passado dia 27 de maio de 2024, pelas 11h15, teve lugar a audiência respeitante do Processo n.º 320/12, no Supremo Tribunal Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no domínio da ação interposta pela Associação de Cabeleireiros da Linha, contra os atos praticados pela Câmara Municipal da Linha, sendo a contraparte o Município, a empresa municipal “Linha Mais Próxima” e a empresa “Revivre Paris Ailleurs”. Neste sentido apresentam-se o Grupo de Advogados A a favor da criação ilegal do salão, o Grupo de Advogados B em prol da corrupção e favorecimento da empresa de cabeleireiros “Revivre Paris Ailleurs”, o Grupo de Advogados C que defende que foram respeitadas as atribuições e competencias do municipio e o Grupo de Advogados D sustenta a atuação da Câmara pela situação pandémica.

O litígio gira em torno da legalidade da criação e subsequente venda do Salão de Cabeleireiro "Paris em Linha" durante a pandemia COVID-19, bem como da alegada

corrupção ou favorecimento na referida venda.

O processo foi instruído com prova testemunhal e alegações das partes.

 

2. Matéria de facto

O presente litígio surgiu durante a pandemia de COVID-19, devido à criação de um novo cabeleireiro pela Câmara Municipal de Linha, através da empresa municipal “Linha Mais Próxima”.

Tendo em vista, aumentar o bem estar, autoestima e a alegria de viver dos cidadãos do município, nos tempos de pandemia que se apresentaram muito difíceis a nível psicológico, a empresa municipal em representação da câmara adquiriu equipamentos especiais vindos de França para combater a COVID-19, cedeu um dos seus edifícios para a instalação dos mesmos serviços e ainda contratou uma equipa de 30 cabeleireiros da empresa “Revivre Paris Ailleurs”.

O fim da pandemia significou uma venda justificada, pela qualidade e relevância de serviços prestados à população, da loja onde figurava o salão de cabeleireiros “Paris em Linha”, pela empresa “Linha Mais Proxima”. A venda do salão juntamente com o seu equipamento  teve um valor simbólico de 1000 euros.

A Associação dos Cabeleireiros da Linha opõe-se, alegando que a criação do salão é ilegal, pois não é da competência e nem das atribuições do município, nem da empresa municipal, e que a venda do salão “Paris em Linha” favoreceu uma empresa de cabeleireiro em detrimento das concorrentes, encontrado-se corrompida.

A Presidente da Câmara e a Vereadora responsável pelo Município da Linha defendem que a ação está dentro das suas competências e atribuições, justificadas pela pandemia, que exigiu medidas extraordinárias.

 

3. Prova Testemunhal

 

3.1. Presidente e a Vereadora da Câmara Municipal da Linha

3.1.1. A Presidente e a Vereadora da Câmara Municipal da Linha alegam  que as ações que dizem respeito à empresa municipal foram sempre orientadas pelo princípio do interesse público e pelo compromisso com o bem-estar dos cidadãos da Linha, afirmando ainda que a Câmara Municipal da Linha procurou sempre estar de acordo tanto com as normas legais como com os princípios éticos que regem a nossa administração.

3.1.2. Com base no artigo 35.º/2, alínea f) do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), alega ter competências para a criação e operacionalização do salão de cabeleireiros “Paris em Linha”.

3.1.3. A criação do salão de cabeleireiros foi conduzida através da empresa “Linha Mais Próxima”, que está sujeita à fiscalização e ao escrutínio dos órgãos competentes, afirmando que por esse meio garantiu transparência e legalidade ao processo.

3.1.4. A Câmara Municipal agiu ainda em conformidade quanto ao conceder autorização à utilização do edifício, para o funcionamento do salão, com base no artigo 35.º/2, alínea j), RJAL.

3.1.5. A Câmara Municipal da Linha reconhece que não foi cumprido o procedimento formal de contratação pública. No entanto, tendo em conta a situação de emergência que se vivia na época, e  que esta necessitava a tomada de medidas rápidas, a Câmara considera que se justifica a ausência do procedimento formal de contratação pública. Destaca ainda que, apesar da falta de um procedimento formal inicial, foram adotadas medidas posteriores para regularizar a situação e garantir a transparência e a legalidade do processo.

3.1.6. Os custos relativos à compra dos equipamentos para o salão de cabeleireiros e o pagamento dos 30 funcionários do mesmo foram proporcionais dentro do orçamento municipal e do período que se vivia, não tendo sido violado o princípio da estabilidade orçamental.

3.1.7. A Câmara Municipal da Linha alega que todas as etapas do processo foram conduzidas de maneira legal, transparente e justificada, garantindo que foi respeitado tanto as normas e regulamentos aplicáveis como o princípio da adequação procedimental.

3.1.8. A escolha da empresa “Revivre Paris Ailleurs” foi feita após uma análise das capacidades da mesma e da qualidades dos serviços que oferecem, não havendo qualquer intenção de favorecer a empresa.

 

3.2. Representante da empresa “Linha Mais Próxima”

3.2.1. A representante da empresa “Linha Mais Próxima” indica que deva ser afastada a questão de falta de competências por parte da empresa municipal para todos os serviços que realizou a pedido da câmara, isto porque a mesma foi criada ao abrigo da Lei n.º 50/2012, designado como Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações locais (RJAELPL) que no seu artigo 20.º/1 estabelece que o objetivo de qualquer empresa local é “a exploração de atividades de interesse geral ou a promoção do desenvolvimento local e regional”.

3.3.1 No seu entendimento, a criação do salão de cabeleireiros por parte da câmara visava combater as situações adversas criadas pela COVID-19 (saúde mental e bem-estar da população), de forma a prestar serviços essenciais à comunidade, sendo que foram contratados profissionais especializados na área e comprados os materiais necessários para que o salão estivesse apto à situação pandêmica.

 

            3.3. Sócias da Empresa “Revivre Paris Ailleurs”

3.3.1. Após a pandemia provocada pelo vírus COVID-19, a empresa municipal "Linha Mais Próxima" vendeu o salão e o equipamento por 1000 euros sem seguir o correto processo formal de contratação pública. As sócias (Aidiana Datupe e Maria Ribeiro) da "Revivre Paris Ailleurs" argumentam que a venda foi feita de forma ilegal e desrespeitou vários princípios jurídicos.

3.3.2 Desde logo, defendem que não foi respeitado o princípio da legalidade, pois consideram que não se tratava de um verdadeiro caso de estado de necessidade administrativo, já que a venda do salão foi realizada após a pandemia. Em segundo lugar, o princípio da proporcionalidade, artigos 266.º/2, Constituição da República Portuguesa (CRP) e 7.º, Código do Procedimento Administrativo (CPA), parece ter sido violado também, uma vez que, a venda do salão e de todo o seu equipamento, fez com que o salão perdesse algum valor, mas também algum prestígio, bem como o interesse público ficou condicionado, isto é, vários cidadãos acabaram por se tornar clientes habituais do salão. Salão este que a Empresa  “Revivre Paris Ailleurs” forneceu os seus 30 cabeleireiros para a realização dos serviços.

3.3.3 Ainda, defenderam que a venda do salão “Paris em Linha” viola o princípio da boa-administração, pelo facto de que o salão e o seu equipamento foi vendido pelo valor de 1000 euros, contrariando a ideia de eficiência, economicidade e celeridade na gestão dos dos recursos públicos. Finalmente, o princípio da boa-fé foi desrespeitado,  pois a venda do salão não considerou a confiança depositada pelos habitantes nos serviços prestados pela "Revivre Paris Ailleurs". A decisão de vender o salão e o equipamento comprometeu o bem-estar dos habitantes e o interesse público, interrompendo os serviços de alta qualidade prestados pelo salão durante a pandemia.

3.3.4. Por fim, as sócias da empresa defendem que como o salão foi instalado pela Câmara Municipal de Linha com o objetivo principal de melhorar o bem-estar dos habitantes do concelho, e a empresa “Revivre Paris Ailleurs” respondeu a essas exigências, prestando serviços de alta qualidade sem qualquer reclamação dos clientes, não havia necessidade de a empresa municipal ter agido em desacordo com o propósito para o qual o salão foi criado.

 

3.4. Associação de Cabeleireiros da Linha Mais Próxima

3.4.1.      Quanto à criação do salão

a. Gerou um fenómeno de concorrência desleal ao pôr em causa a subsistência dos restantes salões de cabeleireiro da Linha.

b. A atuação da Câmara Municipal da Linha foi ilegal pois existiu incompetência absoluta para a prática do ato administrativo. Embora o Estado de Necessidade administrativo (n.º 2 do artigo 3.º, CPA) permita que não seja respeitadas todas as normas constantes do CPA, a Associação de Cabeleireiros da Linha considera que não estamos perante um estado de necessidade, por falta do preenchimento do sexto pressuposto, isto é, a impossibilidade de os resultados pretendidos serem alcançados de outro modo.

 

 

3.4.2.      Quanto às regras de competência

a.  Embora o artigo 23.º, n.º 2, alínea g), RJAL, refira atribuições do município no âmbito da promoção da saúde, a Associação de Cabeleireiros da Linha considera que a criação de um salão de cabeleireiros não se enquadra nesse âmbito.

b. Relativamente às atribuições e competências da empresa municipal estas encontram-se reguladas pelo Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, concretamente nos seus artigos 45.º e 48.º. Em nenhuma destas normas parece haver enquadramento legal para a prestação de serviços num salão de cabeleireiros.

c. Tanto a Câmara Municipal da Linha como a Empresa Municipal “Linha Mais Próxima” agiram em absoluta incompetência.

d. Alega ainda que houve a violação do princípio da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos e do princípio da proporcionalidade.

3.4.3.     Quanto à venda do salão e equipamentos

a. Foi violado o princípio da legalidade por inobservância dos procedimentos legais adequados

b. Deveria ter sido realizada uma avaliação do valor dos bens imóveis para determinar o valor pelo qual iria ser vendido.

c.  Levanta a preocupação sobre a desconsideração dos direitos e interesses dos particulares pois houve uma ausência de um procedimento competitivo com critérios objetivos.

d. A Câmara Municipal da Linha ao não ter tido uma conduta objetiva, neutra e independente violou ainda os princípios da boa administração e imparcialidade.

 

            3.5. Clientes do Salão de Cabeleireiro

3.5.1. A cliente Cátia Vitorino alega que este estabelecimento foi extremamente vantajoso para o seu estado psicológico e emocional, sendo que foi um espaço que proporcionou não só convívio e socialização, mas também, o apoio emocional de todos os trabalhadores e outros clientes. Admite ter sido um estabelecimento indispensável para a época que se viveu, pois cuidaram também da estética das pessoas, o que ajudou a melhorar o seu estado psicológico. Sente que houve a falta de aviso e consideração pelos clientes do cabeleireiro quanto à venda do mesmo.

3.5.2. A cliente Mariana Lopes afirma que todas as medidas de higiene e segurança antivírus foram adotadas pelo salão e todos os equipamentos adquiridos pelo mesmo promoveram a segurança de todos os clientes ao mesmo tempo em que prestavam os seus serviços, que promovem o bem-estar e a autoestima dos clientes. Atesta que a venda do salão seria estar a privar a comunidade de um serviço valioso, mais ainda, reitera a importância dos funcionários e da comunidade criada à volta do salão de cabeleireiro “Revivre Paris Ailleurs”, uma vez que foram estes que garantiram a saúde e bem-estar dos seu clientes durante a COVID-19.

 

4. Alegações dos Grupos de Advogados

 

4.1. Grupo de Advogados A

4.1.1. Argumentam que é necessário apurar se se verifica uma situação de estado de

necessidade administrativo (artigo 3.º/2, CPA), de forma a determinar se as medidas tomadas pela Presidente da Câmara e pela Vereadora foram justificadas, no contexto da pandemia. Este conceito, apresenta-se como uma exceção, à legalidade permitindo a adoção de uma legalidade excecional em situação anormal, como o estado de emergência. Para além disso, a atuação deve seguir o princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 7.º, CPA.

 

4.1.2. Aplicando os critérios ao caso concreto: em primeiro lugar existe perigo atual e iminente, pois a pandemia de COVID-19 representou um perigo imediato, com impacto significativo na saúde mental da população devido ao confinamento obrigatório; em segundo lugar, houve uma lesão de um interesse público - a degradação da saúde mental, um bem jurídico protegido constitucionalmente nos artigos 25.º/1 e 64.º, CPA, o que foi uma consequência clara; em terceiro lugar, constitui-se uma circunstância excepcional, visto que a pandemia não foi causada pela Câmara Municipal de Linha, nem pela empresa municipal, logo não existia nenhum interesse pessoal dos mesmos; por fim, no último requisito surge o problema ao nível do princípio da proporcionalidade, a criação do salão de cabeleireiro não era necessariamente a única forma de mitigar os efeitos psicológicos do confinamento.

 

4.1.3. A relação entre o salão e a melhora da saúde mental é questionável, dado que os salões de cabeleireiro não têm como objetivo principal tratar questões deste cariz.

 

4.1.4. Após afastar a possibilidade de estado de necessidade administrativa, é

necessário verificar a conformidade do ato administrativo artigos 102.º a 134.º, CPA e se houve vícios procedimentais.

Feita a análise do procedimento do ato administrativo, afirmam ter conseguido verificar que no caso concreto, todas as fases se encontram respeitadas, com exceção da audiência dos interessados, visto que: não ocorreu a audiência dos interessados, violando o direito de audiência prévia artigo 121º, CPA. Embora, existem ocasiões em que esta possa ser dispensada, mas os motivos expressos nos artigos 124.º/2 e 126.º, CPA não se aplicam a esta situação, e os princípios da colaboração e participação, artigos 11.º/1 e 12.º, CPA, respetivamente. Esta apresentava-se essencial para obter opiniões da Associação de Cabeleireiros e dos munícipes. Assim, também a preparação da decisão foi comprometida pela falta de audiência prévia, afetando a ponderação necessária. A fase da decisão é a última fase e terminou com a decisão de instalar o salão.

 

4.1.5. Concluíram que existiram falhas procedimentais, especificamente a falta de notificação dos lesados e a violação do direito de audiência prévia. Isto resulta num vício de forma, aquando da atuação da Câmara Municipal da Linha e da empresa municipal. Justifica-se que há nulidade do ato administrativo conforme o artigo 161.º/2 al. d), CPA, pois a ausência de audiência compromete o exercício do direito de defesa e do princípio do contraditório. A nulidade implica que o ato não produz efeitos jurídicos.

 

4.1.6. Sobre a fundamentação da violação de regras de competência e de atribuições por parte da Câmara Municipal da Linha e da empresa “Linha Mais Proxima”.

O Regime Jurídico das Autarquias Locais, no seu artigo 23.º dispõe sobre as atribuições dos municípios, nomeadamente a promoção dos interesses das populações, tal como exigido nos artigos 2.º, RJAL e 235.º/2, CRP, para além disso, nem o n.º 2 nem o n.º1 do artigo 23.º, RJAL mencionam a diretamente o aumento de autoestima ou bem-estar, como atribuições dos municípios. Mais ainda a criação do salão não parece enquadrar-se no âmbito da saúde mencionado no n.º2 alínea g) do artigo suprarreferido. Ainda o artigo 33.º, RJAL podia ser avaliado, contudo, não se apresenta nenhuma competência específica que justifique a criação de um salão. A alínea ff) sugere a promoção de atividades económicas e eventos que prossigam o interesse coletivo dos munícipes a nível da atividade económica, contudo a criação do salão não configura um interesse coletivo relevante na época. Concluiu-se a incompetência absoluta da Câmara Municipal da Linha para a criação do salão de cabeleireiros.

 

4.1.7. Quanto às competências da empresa “Linha Mais Próxima”, recorreu-se ao Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Sociais. O artigo 20.º/,1 desse mesmo diploma clarificou o objeto social das empresas locais que deve ser explorar atividades de interesse geral ou promover o desenvolvimento local/regional, nos termos dispostos nos artigos 45.º e 48.º da mesma lei.

 

4.1.8. Os factos apurados levam à conclusão que tanto a Câmara Municipal de Linha (CML) quanto a empresa "Linha mais Próxima" não possuíam competências legais para criar e gerir um salão de cabeleireiros, pois não havia previsão legal para tal. As competências dessas entidades visam a prossecução do interesse público, o qual não era adequadamente servido pela criação do salão na época da COVID-19. O objeto da empresa municipal era, portanto, legal.

A falta de competência constitui um vício de incompetência absoluta, resultando na nulidade do ato administrativo ao abrigo do artigo 162.º/2, alínea b), CPA e a sua remissão para o artigo 2.º/4. alínea b), CPA.

 

4.2. Grupo de Advogados B

4.2.1. O Grupo de Advogados B alega que a Câmara Municipal da Linha violou os princípios da legalidade e da prossecução do interesse público devido à priorização de interesses privados com fins lucrativos face aos interesses dos cidadãos de manutenção dos salões em questão.

4.2.2. O princípio da boa-administração foi igualmente violado pois a atuação da Câmara Municipal da Linha não se orientou através da eficiência, economicidade e celeridade.

4.2.3. Foi ainda violado o princípio da proporcionalidade na medida que as atuações da Câmara Municipal colidiram com os direitos e interesses subjetivos de vários particulares, individuais e coletivos, não sendo essas decisões proporcionais à colisão em causa e as suas consequências.

4.2.4. O Grupo de Advogados B defende que o negócio jurídico celebrado pela empresa municipal Linha Mais Próxima pode ser qualificado como um negócio simulado, por preenchimento dos requisitos:

a.      Divergência entre a vontade real e a vontade declarada;

b.      Intuito de enganar terceiros;

c.      Acordo simulatório.

4.2.5. Nos termos do artigo 152.º/1, alínea a), CPA os atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos devem ser fundamentados. Alegam que não há qualquer fundamentação relativa à venda do salão de cabeleireiros e dos equipamentos a que este diziam respeito, pois não permitem entender o raciocínio e as motivações que levam à escolha da empresa em questão, o que impede a conformidade com os princípios fundamentais de direito, ou seja, a legalidade do ato administrativo.

4.2.6. Relativamente à questão da audiência dos interessados, o Grupo de Advogados B alega que a Associação de Cabeleireiros da Linha deveria ter sido ouvida, o que não aconteceu.

4.2.7. Entende o mesmo que há determinadas situações em que o responsável pela direção do procedimento, neste caso, a Presidente da Câmara Municipal de Linha, pode não proceder à audiência dos interessados, conforme dispõe o artigo 124.º/1, CPA. No entanto, o n.º 2 do mesmo artigo determina que após a decisão final o responsável deverá indicar as razões da não realização da audiência.

4.2.8. O Grupo de Advogados B alega que o facto de a Associação de Cabeleireiros da Linha, não ter sido comunicada após a decisão final, levanta questões de favorecimento e corrupção, ao que acresce o facto de não ter havido qualquer tipo de concurso público.

4.2.9. Alega que foi violado o princípio da imparcialidade, configurando corrupção passiva e desvio de poder.

4.3. Grupo de Advogados C

4.3.1. O Grupo de Advogados C apresentou os seus argumentos, nos quais se baseiam nas seguintes ideias: a Câmara Municipal de Linha delegou poderes à empresa municipal “Linha Mais Próxima” (artigo 36.º/1 e artigo 44.º/1, CPA), que por sua vez, envolveu a empresa “Revivre Paris Ailleurs” para a criação de um salão de cabeleireiros. O edifício municipal foi cedido (artigo 15.º, Decreto-lei 280/2007), e os equipamentos e salários dos funcionários foram financiados pela Câmara Municipal artigo 35.º/1 alínea f) e artigo 35.º/2 alínea e), RJAL e artigo 407.º/2, Código dos Contratos Públicos.

 

4.3.2. Ainda, foi defendido por este Grupo de Advogados que a decisão de criar o salão foi fundamentada nos seguintes princípios: o princípio do interesse público e da proteção dos direitos dos cidadãos artigos 266.º/1, CRP e 4.º, CPA, o princípio da boa-administração, segundo o artigo 5.º, CPA, especialmente em eficiência e celeridade (artigo 266.º/2, CRP), e o princípio da proporcionalidade (artigos 266.º/2, CRP e 7.º, CPA). A medida visava melhorar a qualidade de vida dos residentes, permitindo-lhes sair de casa e interagir socialmente de forma segura, sendo considerada a solução mais adequada, necessária e menos gravosa pelo Grupo de Advogados em questão.

 

            4.3.3. Apesar da Câmara Municipal da Linha ter sido acusada de violar o princípio da legalidade (artigos 266.º/2, CRP e 3.º/1, CPA), o Grupo de Advogados C considera que a sua atuação foi dentro dos limites legais, dentro das competências e atribuições da Câmara Municipal da Linha. A criação do salão foi uma solução eficiente e proporcional para enfrentar os desafios psicológicos causados pelo isolamento social, proporcionando uma recuperação da normalidade e aumentando o bem-estar dos residentes.

 

4.3.4. Foi dito ainda que a Câmara Municipal de Linha agiu dentro das suas competências e de acordo com os princípios da administração pública, demonstrando a legalidade (artigos 266.º/2, CRP e 3.º/1, CPA), eficiência, celeridade artigos (266.º/2, CRP e 5.º, CPA) e proporcionalidade (artigos 266.º/2, CRP e 7.º, CRP) na criação do salão para mitigar os efeitos negativos da pandemia na saúde mental da população.

 

4.4. Grupo de Advogados D

4.4.1. Rebatem a acusação do Grupo de Advogados B sobre a violação de princípios de Direito Administrativo que deve ser analisada sob o prisma do Estado de Necessidade Administrativo. Este instituto, conforme o artigo 3.º/2, CPA, permite que, em situações excecionais, a Administração se desvie do princípio da legalidade “stricto sensu” (artigo 3.º/1, CPA) para salvaguardar o interesse público. Para justificar a situação de “legalidade excecional” é necessário demonstrar o preenchimento de três pressupostos para a aplicação deste instituto de Estado de Necessidade: perigo atual e iminente para o interesse público; circunstâncias excecionais não provocadas pelo agente; juízo de ponderação favorável à não aplicação das regras normais. A venda do salão no período pós-pandemia ainda pode ser justificada sob esta exceção, dado que as medidas tomadas, embora anormais, visavam responder às circunstâncias excecionais impostas pela pandemia.

 

4.4.2. Relembram que o confinamento prolongado impactou significativamente a saúde mental dos cidadãos e afetou profundamente todas as áreas, especialmente o comércio e a economia. Após o período mais grave da pandemia, a economia ainda enfrentava desafios para se recuperar, justificando a continuação de um estado de necessidade. Justificam, então, que a venda do salão "Paris na Linha" enquadrou-se nessa situação de urgência. O juízo de ponderação e proporcionalidade em nome do interesse público justificaram a venda rápida do imóvel, para evitar um mal maior. Assim, a empresa priorizou o interesse público, sacrificando o valor da legalidade estrita para evitar maiores prejuízos.

 

4.4.3. Constatou-se Inquérito Rápido e Excecional às Empresas - COVID-19 (COVID-IREE), lançado pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) e Banco de Portugal (BdP) em abril de 2020, visava identificar os principais efeitos da pandemia na atividade empresarial. Os dados revelaram que 62% das empresas registaram uma redução no volume de negócios na primeira quinzena de fevereiro de 2021, comparado com 81% na primeira quinzena de abril de 2020. Isso demonstra que, mesmo após a fase mais crítica da pandemia, os impactos econômicos persistiram, afetando profundamente as empresas.

 

4.4.4. Essas dificuldades económicas justificaram a urgência na atuação da administração para vender o salão "Paris na Linha". A venda do imóvel foi considerada de interesse público, para permitir um retorno financeiro à autarquia local. De acordo com o artigo 5.º alínea a), Lei de Orçamento de Estado de 2024 (Lei 82/2023, de 29 de dezembro), a empresa municipal pode arrecadar 80% da receita da venda do imóvel, desde que os fundos sejam destinados à compra de mais imóveis ou à reabilitação, conforme as alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 6.º, Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto).

 

4.4.5. Sobre a suposta ilegalidade no procedimento seguido na venda do salão e do seu equipamento: constata-se que no Direito Português, o conceito de domínio público é formal, abrangendo bens que constam da CRP e da lei, segundo o artigo 14.º, RJPIP. É importante distinguir entre bens de domínio público e bens de domínio privado do Estado. A inalienabilidade do artigo 18.º, RJPIP aplica-se apenas aos bens de domínio público e no entendimento deste grupo, o salão e seu equipamento integram o domínio privado do Estado. Bens de domínio privado não estão exclusivamente regulados pelo Direito Público, mas também pelo Direito Privado artigo 1304.º, Código Civil (CC). Sem regulação especial, aplicam-se as normas do Direito Privado. O Decreto-Lei 477/80, no seu artigo 5.º, lista bens de domínio privado do Estado, incluindo imóveis e bens móveis corpóreos. Além disso, a venda de imóveis do Estado no domínio privado é permitida pelo artigo 77.º, RJPIP.

 

4.4.6. Definida a classificação jurídica do salão e dos bens que o integram como bens de domínio privado do Estado, foi averiguado o regime da sua alienação. O artigo 201.º/1, CPA remete para o procedimento pré-contratual do CCP ou, na sua ausência, para o regime da lei especial aplicável. O artigo 4.º/2 alínea c), CCP exclui contratos de compra e venda, doação, permuta e arrendamento de bens imóveis do seu âmbito. O artigo 16.º/2, CCP, que enumera contratos sujeitos ao princípio da concorrência, não menciona a compra e venda, confirmando que o CCP não se aplica a este tipo de contrato. Contrariamente ao que foi alegado por outros grupos, a aplicação do artigo 266.º, CCP é incorreta. Uma empresa municipal não é uma entidade adjudicante conforme o artigo 2.º/1, CCP, tornando errada a remissão feita pelo artigo 266.º-A/1, CCP.

 

4.4.7. Devemos, portanto, considerar o RJAELPL, cujo artigo 1.º/3 é claro quanto à sua aplicabilidade a empresas locais. Assumiram, os mesmos,  que a empresa em questão é constituída nos termos do artigo 19.º do diploma, permitindo às entidades públicas exercer "influência dominante". Estas empresas, criadas sob o Direito Privado e a lei comercial, são consideradas pessoas coletivas de Direito Privado (artigo 19.º/4). A empresa "Linha Mais Próxima" tem um objeto social conforme o artigo 20.º, RJAELPL. Portanto, as empresas locais atuam na gestão do seu património sob a égide do Direito Privado, não se aplicando muitas das regras invocadas pelas partes no litígio. Assim, considerando que este contrato provavelmente é regulado pelo Direito Privado, não é necessário qualquer procedimento específico formal. No entanto, o artigo 202.º/2, CCP estabelece que, mesmo sob regulação pelo Direito Privado, as entidades públicas devem cumprir os princípios gerais da atividade administrativa. Conforme explicado anteriormente, todos os princípios exigíveis foram cumpridos, especialmente considerando que a situação se enquadra no Estado de Necessidade Administrativo.

 

4.4.8. Concluem que a Administração, representada pela empresa municipal "Linha Mais Próxima", atuou legalmente, e as alegações de corrupção e favorecimento são infundadas. Demonstraram a legalidade administrativa e formal do procedimento da empresa, considerando as acusações de corrupção inadequadas e pertencentes ao Direito Penal. Defenderam que, aplicando o Estado de Necessidade, a atuação da empresa não violou o princípio da legalidade, justificando a preterição das regras comuns pela prossecução do interesse público. A empresa seguiu o princípio da boa-administração, dado o perigo iminente comprovado. A acusação de ilegalidade do procedimento é infundada, pois o regime das empresas públicas aplica, na maioria dos casos, o Direito Privado. A inaplicabilidade do CCP é juridicamente sustentada. Mesmo assim, acreditamos que os princípios gerais de Direito Administrativo, aludidos no artigo 202.º/2, CPA, foram observados, especialmente considerando a situação de Estado de Necessidade.

 

5. Fundamentação

 

5.1. De facto

 Este Tribunal considera que, no que diz respeito ao favorecimento de outra empresa de cabeleireiros com base na venda do salão, o mesmo não se considera como provado no julgamento, uma vez que, não se apresentou nenhuma prova concreta da existência dessa vantagem. Além disso, a venda do salão e do seu equipamento não se enquadra numa situação de negócio simulado, conforme o previsto no artigo 240.º CC. Mais ainda, foi levantada a questão de que não houve audiência prévia dos interessados (artigo 121.º CPA), contudo, tal facto não pode ser comprovado.

 

5.2. De direito

Quanto à existência de um estado de necessidade administrativa, artigo 3.º/2, CPA, é necessário que se verifique alguns requisitos cumulativos que já foram referidos anteriormente, tais como: circunstâncias de facto extraordinárias; uma ameaça ou perigo real de dano a bens e valores essenciais, seja da coletividade ou individuais; indispensabilidade e urgência na atuação administrativa; a necessidade de que a intervenção administrativa ocorra com a preterição de regras procedimentais devido à urgência.

Para avaliar se estes requisitos são cumpridos, a administração pública deve realizar um juízo de ponderação sobre a essencialidade do bem envolvido; um prognóstico sobre as consequências mais graves se nenhuma ação for tomada; e uma avaliação da adequação entre os meios e os fins, conforme o princípio da proporcionalidade.

O estado de necessidade pode levar a um erro simples (de direito ou de facto), quando o agente acredita que existe um estado de necessidade, mas na verdade não há, caracterizando vícios da vontade.

No que diz respeito aos princípios de direito administrativo invocados:

O princípio da legalidade, artigo 3.º, CPA, explicita que toda a atuação da Administração está subordinada ao Direito. Quando nos encontramos em estado de necessidade administrativo, estará em causa uma exceção ao princípio da legalidade.

O princípio da boa-administração, pode tanto ter incidência no procedimento como no conteúdo das decisões. O fundamento do direito à boa administração encontra-se no artigo 5º, CPA e no artigo 41.º, Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE). Em termos práticos este princípio exige, desburocratização, simplificado os atos da administração, economicidade, mínimo de recurso financeiros para alcançar o máximo de vantagens, celeridade e eficácia, garantindo um procedimento rápido e a tempo útil razoável e aproximação dos serviços à população.

O princípio da prossecução do interesse público (artigo 4.º, CPA) estipula o fundamento, o limite e o critério da decisão administrativa. Caso sejam prosseguidos fins contrários aos do interesse público pode incorrer em responsabilidade criminal.

Além disso, o princípio da estabilidade orçamental é essencial para garantir a sustentabilidade financeira da administração pública, assegurando que as decisões tomadas não comprometam o equilíbrio orçamental e os recursos futuros.

O princípio da imparcialidade (artigo 9.º, CPA) também foi mencionado pelas partes. Na sua vertente positiva, a administração deve considerar todas as circunstâncias relevantes ao tomar decisões. Na vertente negativa, este princípio, dita que o decisor não deve ter envolvimento pessoal com o destinatário ou com os interesses em jogo artigos 69.º a 76.º, CPA.

Por fim, o princípio da proporcionalidade (artigo 266º/2, CRP e  artigo 7.º, CPA), fundamenta a ideia da necessidade e proibição do excesso, da adequação dos meios ao fim. De todos os limites a discricionariedade é o que vai mais longe no controlo judicial à Administração Pública.

            A aplicação do regime de contratação pública é excluída nos termos do artigo 4º/2, alínea c), CCP, onde é especificado que são excluídos os contratos de compra e venda, doação, permuta e arrendamento de bens imóveis do seu âmbito.

 

Relativamente à análise de atribuições e competências:

 

Há um princípio de legalidade da competência, estabelecido no artigo 36.º/1, CPA. No âmbito privado, a administração só pode agir com base em uma lei específica. No âmbito público, deve respeitar o princípio da separação de poderes para evitar a usurpação de poderes.

 

Dentro do poder administrativo, cada entidade coletiva deve respeitar as atribuições de outras entidades coletivas para evitar incompetência absoluta. Além disso, dentro de uma mesma entidade coletiva, um órgão não pode interferir nas competências de outro, sob pena de incompetência relativa.

 

Pode haver erros de competência, e existem mecanismos para flexibilizar a rigidez da distribuição legal de competências, como a delegação de poderes (artigos 44.º a 50.º, CPA). A delegação de poderes é o ato pelo qual um órgão administrativo, normalmente competente, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos na mesma matéria.

 

Sobre as alegações de nulidade por falta de forma:

Os vícios de forma que não estão especificados no artigo 161.º/2, CPA geram nulidade, exceto se forem geradores de anulabilidade e o artigo 163.º/5, CPA puder ser aplicado. A nulidade ocorre quando a ordem jurídica não tolera certos tipos de violações da legalidade, conforme tipificado na lei (artigo 161.º/2, CPA), podendo ser invocada a qualquer momento. Atos declarados nulos não produzem efeitos jurídicos, não geram dever de obediência, e a administração não deve aplicá-los. Apesar de não produzirem efeitos jurídicos típicos, podem gerar efeitos de facto ou reflexos, como responsabilidade civil.

Compete aos tribunais administrativos (ou a certos órgãos da administração) declarar a nulidade de um ato (artigo 162.º/2, CPA). De acordo com o artigo 162.º/3, CPA, atos nulos podem ser reconhecidos efeitos jurídicos: (i) pelo decurso do tempo, em prol da tutela da confiança; (ii) fruto do princípio da proporcionalidade; (iii) face a um juízo de ponderação; (iv) numa situação excecional.

Neste litígio, também se levanta a questão do desvio de poder. Este vício é relevante quando o motivo dominante do ato não corresponde ao seu fim. Pode ter duas motivações: o interesse público, gerando anulabilidade (artigo 163.º/1, CPA); interesses privados, gerando nulidade (artigo 161.º/2, alínea e), CPA.)

 

6. Decisão

Os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa afirmam sua competência para julgar o caso apresentado, tendo sido esta declarada de ofício, de acordo com os artigos 4.º, alínea o), 5.º e 44.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

A competência deste Tribunal foi estabelecida no momento da apresentação da ação, conforme o disposto no artigo 5.º, ETAF. Esta competência abrange a jurisdição artigo 4º alínea o), ETAF, indicando que a ação deve ser intentada perante a jurisdição administrativa, o que determina que seja levada aos Tribunais Administrativos. Além disso, a competência é determinada também em razão da matéria e hierarquia, sendo esta ação julgada pelo Tribunal Administrativo de Círculo artigo 44.º, ETAF.

O tribunal é incumbido de avaliar o cumprimento dos requisitos estabelecidos pelo regime do estado de necessidade administrativo. Após a menção prévia dos requisitos, o Tribunal analisou-os como satisfatoriamente preenchidos com base na argumentação apresentada pelas partes. Conclui-se, também, que se abarca apenas o ato inicial de criação do salão, não abrangendo a subsequente venda do mesmo. Isto deve-se à falta de preenchimento do requisito de urgência da intervenção administrativa no momento da venda, considerando que as restrições impostas pela pandemia de COVID-19 já tinham sido levantadas.

Quanto à competência da Câmara Municipal, considera-se que esta está devidamente fundamentada pela urgência da ação decorrente do estado de necessidade administrativo.

Tendo em conta que não existiu qualquer prova do procedimento formal, que justifica-se a venda do salão entende-se que a mesma viola o disposto no artigo 8.º, RJPIP. A consequência jurídica desta violação está estabelecida no artigo 11.º/1 do mesmo diploma e define a responsabilização das entidades ou seus agentes.

Posto isto, com todos os factos e argumentos apresentados, este tribunal determina a nulidade da venda do salão “Paris em Linha”, pela forma e procedimento do ato administrativo, segundo os artigos 161.º/2, alínea l)  e 162.º CPA.

Determina-se ainda que não há provas suficientes para justificar a favor das alegações de corrupção, favorecimento, sendo que estas devem ser remetidas para as instâncias criminais. Para além disso, não se evidencia a existência de um negócio simulado, tendo estas acusações de ser remetidas para um tribunal civil.

Lisboa, 28 de maio de 2024

Os Juízes,

João Jesus

Júlia Brilhante

Leonor Figueira

Margarida Bernardo