Análise dos pressupostos do Estado de Necessidade Administrativa à luz do Acórdão de 22.01.2021 do Tribunal Central Administrativo Norte, Proc. 03478/14.1BEPRT

 

Sumário: 1. Contextualização – 1.1 O conceito de Estado de Necessidade Administrativa - 1.2 As espécies em que se configura - 1.3 A sua natureza jurídica - 2. Análise dos pressupostos à luz do artigo 3º/2 do CPA – 3. Análise ao acórdão de 22.01.2021 TCA Norte, Proc. Nº03478/14.1BEPRT - 3.1 Fundamentação jurídica do tribunal – 3.2 Análise Critica - 4. Conclusões – 5. Referências.

 

Palavras-Chave: Estado de Necessidade Administrativa; Legalidade Excecional; Código do Procedimento Administrativo; Preterição de Formalidades; Pressupostos

 

 

1.Contextualização

Durante o decorrer das nossas vidas, vemo-nos imersos numa estrutura normativa organizada que regula e orienta a nossa vida em sociedade. No entanto, mesmo vivendo em concordância com todas essas normas estabelecidas pela nossa ordem jurídica há momentos em que face a circunstâncias extraordinárias e abnormes é desafiada a aplicação rigorosa das leis, o que cria situações em que tribunais, legislador, administração, entre vários outros intervenientes do direito, se vêm obrigados a repensar a ordem e estrutura pela qual o direito se pauta.

Assim, a figura do estado de necessidade, sobre a qual este trabalho irá versar, representa um destes desafios ao Direito, especialmente no Direito Administrativo, afastando os procedimentos pelos quais a administração iria atuar numa situação normal.

 

 

1.1  O conceito de Estado de Necessidade Administrativa

O Direito Administrativo ao longo do seu desenvolvimento, do processo de reconhecimento dos seus “traumas” e evolução a partir dos mesmos, teve o problema e cuidado de procurar não repetir os erros cometidos por uma administração “agressiva” e intransigente que não tinha como base garantir a proteção e satisfação dos particulares. Assim, garantiu a existência de um procedimento, com os vários “passos” que a Administração deve percorrer garantindo várias proteções a quem consigo contacta. Porém, como acima mencionado, perante certas circunstâncias é, então, permitido a preterição de todas estas formalidades, sendo assim importante perceber quais os limites deste afastamento e como se articula esta figura num Estado de Direito Democrático.

No nosso ordenamento jurídico há várias situações que justificam uma atuação urgente (sendo que este sentido de “urgência” não deve ser confundido com a definição das situações de “urgência administrativa” que Diogo Freitas do Amaral desenvolve[1]) e imediata, não só no ramo administrativo mas também no direito civil, penal e constitucional. A Constituição da República Portuguesa, no artigo 19º, consagra que os órgãos de soberania possam suspender o exercício de direitos, liberdades e garantias em caso de Estado de Sítio ou Estado de Emergência. Já o Código Penal consagra como causa de exclusão da ilicitude os factos praticados sob Estado de Necessidade, consoante a verificação de todos os requisitos enunciados no artigo 34º. No Código Civil esta figura encontra-se prevista no artigo 339º, possibilitando a destruição de uma coisa alheia com a finalidade de afastar um perigo atual de um dano que seja manifestamente superior. Estes preceitos reiteram, assim a ideia de que no decorrer das nossas vidas há situações que requerem ação imediata sem possibilidade de verificação de todas as formalidades previstas pelos diferentes ramos de direito.

A figura do estado de necessidade no Direito Administrativo está prevista no nº 2 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo[2], cujo artigo , sob epígrafe “Principio da Legalidade”, estipula que “(o)s atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.”

José Manuel Sérvulo Correia no seu contributo para os Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Freitas do Amaral menciona que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo[3] de 2004 define a figura de Estado de Necessidade como “atuação sob o domínio de um perigo iminente e atual para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente”, sendo que para esta definição o STA recorre a um outro aresto proferido cinco anos previamente a este[4]. A par desta conceção, Paulo Otero, no seu manual, considera esta figura uma decorrência de um cenário de “circunstâncias excecionais e imprevisíveis, passíveis de suscitar perigos, ameaças ou lesões a pessoas, bens ou instituições e que requerem a necessidade e a urgência de medidas administrativas tendentes a conservar ou fazer cessar tais ameaças, sendo para tal indispensável usar uma legalidade excecional ou extraordinária”. Compreende-se assim que o contexto e as condições em que surge esta figura e as suas finalidades são um tema pacífico entre a doutrina.

 

1.2  As espécies em que se configura

Recorrendo a PAULO OTERO[5] para uma classificação das diferentes formas de enquadrar o Estado de Necessidade Administrativa podemos concluir que podem existir (i) no contexto de uma declaração formal pelos termos da Constituição de Estado de Sitio  ou de Estado de Emergência; (ii) no caso de estarmos perante uma situação de “grave anomalia  constitucional” que leve a uma declaração que não seja formal de estado de sitio ou de estado de emergência; (iii) em cenários de “estado de emergência ou necessidade económico-financeira”; (iv) e, em situações de estado de necessidade tout court, em que não há nenhuma declaração ou situação material de estado de exceção.

 

1.3  A sua natureza jurídica

Para falar sobre a natureza jurídica desta figura é impossível não falar sobre o Princípio da Legalidade, sendo inclusive sob esta epígrafe que se encontra este princípio preceituado no CPA, como acima mencionado.

O princípio da legalidade é, talvez, o princípio mais importante de entre todos os princípios gerais aplicáveis à Administração. Marcello caetano[6] define este princípio como “nenhum órgão ou agente da Administração pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”. No seu manual Diogo Freitas do Amaral considera que a doutrina mais recente tem uma conceção mais positiva do princípio da legalidade sendo esta a de que “os órgãos e os agentes da Administração pública so podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”. Independentemente da vertente mais positiva ou negativa do princípio este tem uma relação intrínseca com o artigo 266º da Constituição, sendo este o seu fim último.

Porém, para efeitos da figura em análise importa perceber a posição que esta tem face ao princípio da legalidade, sendo que ao longo dos estudos sobre o Estado de Necessidade Administrativa há quem considere que este implique a violação do princípio da legalidade, como Vasco Pereira Da Silva[7], há também quem admita que este princípio é uma exceção ao princípio da legalidade, conceção esta apoiada por uma parte considerável da doutrina. Porém, acreditamos que esta figura passa verdadeiramente por se tratar de uma legalidade excecional. Diogo Freitas do Amaral entende que esta figura não seria uma exceção ao princípio da legalidade[8], sendo que temos presente no artigo 3º, nº2 do CPA uma cobertura legal dada a este regime, e uma habilitação para que segundo certos pressupostos possa então ser afastada a aplicação de normas e o cumprimento de formalidades que numa situação típica teria de ser obrigatoriamente cumprida graças ao princípio da legalidade. Assim, e a par de Marcelo rebelo de Sousa e André Salgado Matos, segundo o manual de Diogo Freitas do Amaral, considera-se que com esta figura e com o seu regime consagrado no Código não haverá uma exceção ao princípio mas sim uma situação que dentro da legalidade é excecional e não típica. Diogo Freitas do Amaral menciona que a aplicação deste preceito nunca dispensa uma norma de habilitação para o seu efeito, reforçando, assim, a ideia anterior.

 

2. Análise dos pressupostos à luz do 3º/2 do CPA

Como conseguimos verificar acima explicitado o artigo 3º/2 legitima os atos praticados em preterição de normas legais pela condição de serem praticados em circunstâncias atípicas e extraordinárias. Porém, importa perceber quais são os limites a esta atuação e sob que pressupostos nos devemos guiar, sendo que para tal, ao contrário do código penal que exemplifica os seus requisitos, devemos recorrer à doutrina para uma explicação mais concisa, e posteriormente neste trabalho recorrendo ao acórdão do Tribunal Central Norte que estipula, através do auxílio da doutrina quais são os pressupostos para a verificação desta figura.

Assim, recorrendo a Paulo Otero[9], podemos concluir que para a fundamentação legal que justifique a aplicação desta figura é necessária a observância cumulativa de todos os pressupostos sendo estes (i) “existência de circunstâncias de facto extraordinárias” que não tenham sido criadas pelo decisor administrativo, tendo em conta que sendo o decisor administrativo a causar as circunstâncias de facto estas não seriam nunca justificação para que se preterissem formalidades e se criasse uma legalidade extraordinária que acautelasse a situação por este criada, sendo este requisito apoiado pela jurisprudência através do Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal de 2 de junho de 1977, Proc. nº 009404; (ii) estas circunstâncias devem representar uma “ameaça séria ou um efetivo e grave perigo ou risco de dano a bens ou interesses essenciais para a coletividade”, sendo mencionados vários acórdãos que concluíram pela expressão “perigo iminente e atual” para a concretização deste pressuposto, importando assim fazer o paralelismo para o Estado de Necessidade no Direito Penal, onde só se exclui a ilicitude de um ato praticado ao abrigo desta figura se não for possível em “tempo real” recorrer a outros meios coercivos, e tendo presente o principio da proporcionalidade, uma vez que tal como no Direito Administrativo estas circunstâncias de facto extraordinárias só levam à aplicação desta figura se, realmente, for difícil e injustificado a resolução da questão seguindo os procedimentos normais; (iii) esta essencialidade dos bens em risco tem de concretizar-se numa urgência e indispensabilidade de atuação; (iv) e, por fim, a atuação administrativa em causa tem de ser feita através da preterição de normas reguladoras da Administração Pública.

Logo, importa que para estas atuações extraordinárias seja tido em conta a ideia de que criar um perigo é justificável pela eliminação de um perigo maior, ou a preterição/ afastamento de normas que concretizam o princípio da legalidade é justificada pelo facto de se estar a proteger interesses coletivos que são de valor elevado, e, sendo assim, implica um juízo de ponderação entre todos os interesses em causa para se perceber o que vale a pena sacrificar.

 

 

3. Análise ao Acórdão de 22.01.2021, Tribunal Central Administrativo Norte, Proc. Nº03478/14.1BEPRT

3.1 Fundamentação jurídica e decisão do Tribunal

Este acórdão permite consolidar a questão dos pressupostos necessários para a justificação do recurso à figura do Estado de Necessidade, convocando diferentes autores que refletiram sobre este tema, e esclarecendo como deve ser a interpretação e aplicação em situações práticas do mesmo.

O litígio em questão prende-se com a demolição de um prédio, pertencente à Autora (pessoal coletiva), pelo Réu (Município), que devido a um incêndio se encontrava danificado e com problemas estruturais que poderiam ser potencialmente gravosos para quem por ele passasse, pela sua instabilidade. Num segundo despacho, a Autora foi notificada para o pagamento das obras consequentes da demolição, avaliadas em 18.070, 93 Euros. Após a ação instaurada pela Autora ter sido julgada improcedente, foi interposto recurso pela mesma, por considerar que não estavam presentes os pressupostos para aplicação do artigo 3º, nº2 do CPA, que motivaram o Réu a tal destruição.

O Tribunal para a fundamentação da sua decisão recorre a uma grande amplitude de doutrina que se ocupa do esclarecimento desta problemática. É mencionado assim, que o artigo 3º/2 do CPA deverá ser conjugado com o artigo 151º, nº1 do mesmo Código, que fala precisamente da proibição, numa situação típica, de algum órgão da Administração Pública praticar atos ou operações materiais que resultem na “limitação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado previamente o ato administrativo que legitime tal atuação”, prolongando também a possibilidade de atos ou operações materiais em preterição de normas, em casos excecionais.

Consequentemente, o Tribunal decide que cabe à Autora o pagamento das despesas de manutenção do edifício que lhe pertence, assumindo que o Réu Município incorreu em violação das normas procedimentais, sendo estas no caso, a audiência previa, princípio do contraditório, entre outras importantes formalidades, que o Tribunal decide terem sido praticadas ao abrigo do Estado de Necessidade Administrativa, concretizando que estaria presente um perigo iminente e atual , a ameaça de interesses coletivos, e necessidade de atuação urgente, tendo sido, deste modo, eliminado um perigo sério para terceiros transeuntes que de outro modo poderia ter resultado em danos para a usa integridade física e risco de segurança e destruição de outros bens que estivessem perto do edifício.

 

3.2 Análise Critica

Perante a análise do Acórdão e a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte podemos concluir que os fundamentos do tribunal para justificar ilicitude a situação factual fazem todo o sentido tendo existido dois interesses conflituantes, sendo estes de um lado a destruição de propriedade que não pertencia ao Município mas sim à Autora, e por outro lado, a segurança pública. Em casos de interesses conflituantes importa muito perceber se a figura da necessidade administrativa não excede aquilo que é o seu campo de atuação e não põe em causa preceitos como o artigo 19º da Constituição da República Portuguesa, ou se não põe em causa a proibição do excesso e a proporcionalidade inerentes à aplicação de medidas de legalidade excecional.

Apesar de parecer ser claro na doutrina que é necessário existir um perigo atual e iminente que não foi criado pelo decisor administrativo, que ameace bens e interesses protegidos e que por isso seja necessária uma atuação urgente, é mais ardiloso conseguir em situações concretas decidir o que é mais justo perante interesses em conflito. Todavia, no caso em questão, dado o risco para a integridade física de terceiros transeuntes, e a necessidade rápida de se repor a salubridade e segurança pública, acreditamos que a decisão que o Tribunal tomou é justificável e serve para, futuramente, serem claros quais os pressupostos que levam à exclusão da ilicitude e invalidade de certos atos em circunstâncias abnormes.

 

 

4. Conclusão

Ao longo deste trabalho foi possível a análise da figura do Estado de Necessidade Administrativa, uma figura que se comporta como uma legalidade excecional, que se encontra presente em poucos preceitos normativos mas que implica uma grande reflexão académica sobre os pressupostos para a sua aplicação.

Assim, através do Acórdão foi possível verificar numa situação concreta em que, de facto, se justifica que os decisores administrativos tomem decisões rápidas que impliquem o afastamento de algumas normas típicas que não fariam sentido em situações atípicas.

Em todos as vertentes do quotidiano há desafios que precisam de resposta rápida e imediata e no direito Administrativo o cenário não é diferente, sendo que a ideia de urgência não dispensa nunca um juízo de ponderação sério sobre o conflito de interesses em causa. A Administração por vezes depara-se com situações extraordinárias que poderiam pôr em causa o Estado de Direito Democrático mas graças aos esforços realizados, entre doutrina e jurisprudência, foram criados limites e requisitos-base para que a aplicação deste preceito possa resultar numa articulação harmoniosa entre o poder do Estado e as garantias dos particulares.

 

 

5. Referências

PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017

JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, “Revisitando o Estado de Necessidade”, 2010

MARCELLO CAETANO, Manual de direito Administrativo, 10ª Edição, Almedina Coimbra, 2017

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do ato administrativo perdido, Almedina, Coimbra, Reimpressão 2021

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ PEDRO COSTA GONÇALVES/ JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código de Procedimento Administrativo- Comentado, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 1999

 

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[1] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017, p-305.

[2] Doravante, “CPA”

[3] Doravante, “STA”

[4] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ªSecção, 04.03.2004, Proc. O1353/03; e, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, 11.02.1999, Rec. 36.231

[5] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p.129-133

[6] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ªEdição, Almedina, Coimbra, 2017, p. 3o

[7] Vasco Pereira da Silva, Em busca do ato administrativo perdido, Almedina, Coimbra, Reimpressão 2021

[8] Diogo Freitas do Amaral, Curso de direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017, p. 305

[9] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016

Inês Maria Cardoso Gomes, subturma 11, nº64455