Do valor jurídico das decisões administrativas e o silêncio da administração

 

Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio da decisão administrativa (artigo 13.º CPA); 2.1. A distinção entre o dever de pronúncia e o dever de decisão; 2.2. O regime do artigo 13.º do CPA; 3. O incumprimento do dever de decisão; 3.1. Os mecanismos de reação do particular: meios de tutela administrativos e meios de tutela jurisdicional; 4. O ato tácito; 4.1. O atual regime do deferimento tácito; 4.2. O antigo regime do indeferimento tácito; 5. Posição crítica; 6. Conclusões; 7. Referências bibliográficas.

1. Introdução

A Administração Pública desempenha um papel crucial na vida dos particulares e na organização da sociedade como um todo. À medida que os cidadãos necessitam interagir com a Administração, o princípio da decisão torna-se essencial para garantir a proteção dos direitos individuais e a eficácia da atuação administrativa. No entanto, é igualmente crucial abordar a questão do silêncio administrativo, que ocorre quando a Administração não emite uma decisão dentro do prazo legalmente estabelecido. Esse silêncio não apenas ameaça os direitos constitucionalmente protegidos dos particulares, mas também faz-nos questionar a própria legalidade da atuação administrativa.

Pelo exposto, no decorrer do presente trabalho procuraremos abordar a importância das decisões administrativas, com especial destaque no regime do artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo (de ora em diante, “CPA”), bem como as consequências do incumprimento deste dever.

2. O princípio da decisão administrativa (artigo 13.º CPA)

O princípio da decisão administrativa, conforme estabelecido no n.º 1 do artigo 13.º do CPA prevê que “os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público”. Ou seja, este princípio diz-nos que toda a pretensão formulada junto da Administração Pública corresponde sempre a um dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados.¹ 

Ora, num sentido diferente ao modelo liberal oitocentista, existe uma necessidade de reforço da participação dos cidadãos no processo de decisão administrativa, reforçando o conceito de “democratização da democracia”² que passa por um modelo de Administração Pública baseado numa postura de diálogo e cooperação decisória³. Assim, encontramos no artigo 268.º, n.º 6 da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”) a subjetivação do direito fundamental dos cidadãos⁴ a obterem uma resposta por parte da Administração Pública dentro de um determinado prazo quando nos diz que “(…) a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração”. O princípio da decisão administrativa encontra igualmente fundamento no artigo 52.º, n.º 1 da CRP que trata do direito de petição e direito de ação popular quando refere que todos os cidadãos têm “o direito de serem informados, em prazo razoável sobre o resultado da respetiva apreciação”.

2.1. A distinção entre o dever de decisão e o dever de pronúncia

No âmbito do princípio da decisão existem dois conceitos que cabem, desde já, ser concretizados, dos quais: o dever de decisão e o dever de pronúncia.

Ora, no artigo 13.º do CPA encontra-se consagrado um princípio genérico “de decisão”, que abrange quer um dever genérico de pronúncia ou resposta, quer o especifico dever de decidir.⁵ Conforme podemos observar, a epígrafe do artigo referido aborda o termo “princípio da decisão” (sublinhado nosso). Do mesmo modo, o n.º 2 refere-se a um dever de decisão quando diz que “não existe o dever de decisão quando (…)” (sublinhado nosso), ao passo que o n.º 1 do artigo 13.º CPA menciona um dever de pronuncia quando afirma que “os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar (…)” (sublinhado nosso). Devemos delimitar ambos os conceitos do seguinte modo: é o dever de pronúncia ou resposta dos órgãos administrativos que existe face a qualquer petição e constitui um dever de natureza constitucional, correspondente ao direito fundamental de petição dos cidadãos⁶, como tivemos oportunidade de referir anteriormente; o dever de decisão procedimental só existe quando a pretensão é formulada em vista da defesa de interesses próprios do peticionante e tem por objeto o exercício de uma competência jurídico-administrativa de aplicação da lei à situação jurídica do pretendente.⁷

Indo ao encontro da distinção supra referida, como devidamente explicado por Paulo Otero⁸ o direito a uma decisão por parte da Administração Pública não corresponde necessariamente a um deferimento por parte da mesma, ou seja, a uma decisão. Isto porque a resposta da Administração Pública poderá ser: uma decisão de rejeição liminar⁹, uma decisão solicitando o aperfeiçoamento¹⁰, um indeferimento liminar¹¹ e, poderá ainda ser uma comunicação de que o requerimento foi enviado ao órgão competente¹² ou de que não existe o dever de decidir.¹³ Perante estas quatro situações que acabámos de referir não existe um dever de decisão, antes sim um dever de pronúncia ou de resposta.

2.2. O regime do artigo 13.º CPA

Passaremos a explicar as nuances do regime do artigo 13.º do CPA.

Em primeiro lugar cabe referir para haver um dever de decisão por parte da Administração Pública, é necessário que órgão ao qual apresentamos o pedido, petição, representação, reclamação ou queixa seja efetivamente competente para se pronunciar. Dois cenários podem verificar-se: por um lado, o particular poderá dirigir um pedido a um órgão não competente; ou, o particular poderá endereçar o pedido ao órgão efetivamente competente para se pronunciar sobre a matéria do pedido.

Ora, se a apresentação do requerimento for dirigida a órgão incompetente, nos termos do artigo 41.º, n.º 1 do CPA, “o documento recebido é enviado oficiosamente ao “órgão titular da competência, disso se notificando o particular”, sendo que, para efeitos de tempestividade, vale a data da apresentação inicial do requerimento.

Se o requerimento for dirigido a um órgão efetivamente competente para se pronunciar, há que determinar se há menos de dois anos, contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o mesmo pedido, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos. Se este pedido tiver sido realizado então, nos termos do artigo 13.º, n.º 2 do CPA, não existe um dever de decisão.¹⁴

No caso de nenhum pedido ter sido realizado nos últimos dois anos, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos, a Administração Pública encontra-se vinculada a decidir. Tendo assente que a Administração Pública se encontra vinculada a decidir sobre um determinado pedido, cabe agora determinar quais os prazos a que esta se encontra vinculada para a emissão de uma resposta.

Em regra, no que diz respeito aos procedimentos de iniciativa particular, a Administração deverá decidir sobre o requerimento no prazo de 60 dias, conforme previsto no artigo 128.º, n.º 1, 1ª parte do CPA, começando o prazo a contar a partir da data de entrada do requerimento ou petição em qualquer entidade competente para o receber.¹⁵ Não obstante, este prazo poderá “em circunstâncias excecionais devidamente fundamentadas, ser prorrogado pelo responsável pela direção do procedimento, por um ou mais períodos, até limite máximo de 90 dias, mediante autorização do órgão competente para a decisão final, quando as duas funções não coincidam no mesmo órgão”¹⁶ (sublinhado nosso). A possibilidade de prorrogação do prazo justifica-se por motivos atinentes à complexidade da matéria em causa e do próprio procedimento¹⁷, sendo necessário, após a decisão de prorrogação, que o responsável pela direção do procedimento notifique o interessado.¹⁸ Quanto esteja em causa um procedimento de iniciativa oficiosa, passível de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 120 dias.¹⁹

Acresce que a forma da contagem dos prazos deve seguir o disposto no artigo 87.º do CPA.

3. O incumprimento do dever de decisão

Se a Administração não cumprir com o dever de emitir uma decisão nos prazos supra referidos, então, existe um incumprimento do dever de decisão, consubstanciando-se numa omissão ilegal por parte da Administração Pública.

No âmbito do incumprimento do dever de decisão, cabe referir o artigo 129.º do CPA, segundo o qual “sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 13.º e no artigo seguinte, a falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decisão, conferindo ao interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados”. Ou seja, perante o incumprimento do dever de decisão, é conferido ao interessado a possibilidade de recorrer a meios de tutela administrativa e jurisdicional. Passaremos a explicar.

3.1. Os mecanismos de reação do particular: meios de tutela administrativa e meios de tutela jurisdicional

O particular, perante a omissão ilegal da Administração, tem ao seu dispor predominantemente dois meios de tutela administrativa, dos quais:

• Substituição do funcionário ou agente que não decidiu;²⁰
• Meios de impugnação administrativa.²¹
• Reclamação para o órgão omisso;²²
• Recurso hierárquico para o superior hierárquico ou órgão com poder de tutela e superintendência.²³

No que diz respeito aos meios de tutela jurisdicional, o particular poderá intentar uma ação administrativa de condenação à prática do ato devido.²⁴

4. O ato tácito

4.1.1 O atual regime do deferimento tácito

Não obstante os mecanismos de reação (administrativos e judiciais) anteriormente mencionados, cabe aludir à figura dos atos tácitos que consubstanciam a terceira consequência em relação ao silêncio da Administração.

Ora, perante o silêncio – diga-se, ilegal – da Administração Pública, por vezes poderá ser conferido valor jurídico positivo a esta “inércia” da Administração. Atualmente, conforme previsto no n.º 1, do artigo 130.º do CPA “existe diferimento tácito quando a lei ou regulamento determine que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento”²⁵. Isto é, só existe diferimento tácito quando a notificação do ato não for expedida até ao primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo da decisão e, ainda, quando a própria lei ou regulamento assim admita.

Conforme referido por Mário Aroso de Almeida²⁶ , “a lei, excecionalmente, associa ao decurso do prazo legal para a tomada de decisão, sem que a Administração tenha cumprido o dever legal que se lhe impunha de decidir, a presunção de que a pretensão apresentada pelo requerente foi julgada conforme às exigências postas pelo ordenamento jurídico e, portanto, deferida”. De acordo com este autor, “a previsão legal da formação de um ato tácito de deferimento configura, na verdade, o estabelecimento de uma presunção legal, mediante a qual a lei atribui à passividade do órgão competente, perante o requerimento apresentado (…)²⁷, sendo que, as situações em que ocorre a formação de deferimento tácito surge nos domínios em que o legislador estende que a regra, segundo a experiência comum, é a do deferimento²⁸, como por exemplo, o domínio das autorizações permissivas do exercício de direitos.²⁹

Existem vozes na doutrina que seguem um entendimento diferente na medida em que não consideram que o deferimento tácito tenha a natureza de presunção legal, mas antes de um verdadeiro ato administrativo. Neste sentido, encontramos Vasco Pereira da Silva³⁰ que entende que “o ato administrativo pode ser definido como o termo vinculativo de um processo de formação da vontade e de tratamento da informação”.

Existe ainda uma terceira posição quanto à natureza jurídica do diferimento tácito, preconizada por João Tiago da Silveira, tendo realizado uma extensa investigação sobre o regime do ato jurídico do ato tácito positivo. Segundo este autor, o diferimento tácito consiste num ato ficcionado explicando que “o deferimento tácito não é mais do que o produto de uma ficção destinada a «fingir» que existe um ato administrativo eficaz, dotado de uma vontade administrativa num determinado sentido, quando essa vontade não existe ou não se encontra exteriorizada”³¹, acrescenta que “finge-se a existência de um ato administrativo onde ele não há devido à ausência de vontade”.³²

4.2. O antigo regime do indeferimento tácito

No regime anterior ao atual CPA, na falta de uma decisão após o decurso legal de 90 dias, o particular podia presumir o indeferimento à sua pretensão e em função desse facto, obter uma decisão judicial sobre a ilegalidade por falta de decisão, obtendo em sede de impugnação, uma decisão anulatória do silêncio³³, ficcionando-se a existência de um ato para poder reagir contra ele. Ou seja, a regra geral, prevista no antigo artigo 109.º era a do indeferimento tácito, valendo o silêncio como deferimento nas situações previstas taxativamente previstas no anterior n.º 3 do artigo 108.º do CPA e em leis especiais que previssem o deferimento tácito.³⁴ 

Com a reforma do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”) aboliu-se a figura do indeferimento tácito, na medida em que excluiu-se a possibilidade de utilização do meio impugnatório de anulação como forma de reação contra situações de incumprimento omissivo do dever de praticar atos administrativos³⁵, passando a permitir o particular de propor ações dirigidas à condenação da Administração à prática de atos administrativos devidos que foram ilegalmente omitidos.³⁶

5. Posição crítica

Existem dois principais pontos que cabem ser apreciados criticamente, nomeadamente, a questão da natureza jurídica do ato de deferimento tácito e ainda relativamente à melhor solução face ao silêncio da Administração Pública (deferimento tácito vs. indeferimento tácito).

No que diz respeito à natureza jurídica do ato de deferimento tácito, salvo o devido respeito, creio que a razão esteja com João Tiago da Silveira e, portanto, trata-se de um ato ficcionado. O que está em causa é a realização de uma extensão de um regime jurídico a uma realidade que não preenche os requisitos para que este lhe seja aplicável. Trata-se de um facto jurídico (o silêncio), o qual através de uma ficção legal, produz efeitos equiparáveis aos do ato administrativo em tudo quanto não seja incompatível com a sua natureza³⁷.

Quanto ao regime legal, consideramos que deverá proceder aquele que se encontra atualmente em vigor, ou seja, a regra geral do deferimento tácito, atendendo ao facto de que a adoção do regime anteriormente em vigor envolvia prejuízos não negligenciáveis para os particulares³⁸. Se estivéssemos perante uma situação omissiva por parte da Administração em que estava em causa matérias de direitos fundamentais dos particulares, se a regra geral fosse a do indeferimento tácito então, estaríamos a limitar o exercício dos direitos fundamentais dos cidadãos (cenário este que não acontece perante o deferimento tácito).

Colocar-se-ia igualmente em perigo a necessidade de assegurar a celeridade dos procedimentos. Ao regime do indeferimento tácito está associado a morosidade dos procedimentos, na medida em que seria necessário impugnar o silêncio da Administração Pública junto dos tribunais.

6. Conclusão

Ao longo do presente trabalho procurámos concretizar o princípio da decisão administrativa que se encontra no artigo 13.º do CPA e destacar a importância que subjaz o mesmo, nas relações estabelecidas entre a Administração Pública e os particulares. Numa sociedade democrática, onde a Administração se baseia no diálogo e na cooperação com os cidadãos, é crucial delinear as circunstâncias em que a Administração está vinculada ao cumprimento desse dever/direito.

No caso de a Administração Pública falhar em cumprir esse dever, as consequências e o modus operandi do regime têm variado ao longo das reformas legislativas. Inicialmente, adotou-se um modelo baseado no indeferimento tácito, posteriormente substituído pelo deferimento tácito e atualmente em vigor. Esta evolução reflete a busca por um equilíbrio entre a eficiência administrativa e a proteção dos direitos dos cidadãos, evidenciando a constante adaptação do ordenamento jurídico às necessidades da sociedade e aos princípios constitucionais.

Concluímos, então, pela solução legal que se encontra atualmente em vigor.

7. Referências bibliográficas

ANTÓNIO, Isa. Manual Teórico-Prático de Direito Administrativo, 3ª edição, 2021.

AROSO DE ALMEIDA, Mário. Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª edição atualizada e refundida, 2018.

ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário; GONÇALVES, Pedro Costa; PACHEDO DE AMORIM, João. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2010. OTERO, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo, 2021.

OTERO, Paulo. Manual de Direito Administrativo, 2ª Reimpressão da edição de novembro de 2013, 2016.

PEREIRA DA SILVA, Vasco. Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1996.

TIAGO DA SILVEIRA, João. O Deferimento Tácito (Esboço do Regime Jurídico do Acto Tácito Positivo na Sequência de Pedido do Particular), 1999.