Generalidade e abstração: Requisitos cumulativos dos regulamento administrativo? As figuras dos atos administrativos coletivos, plurais e gerais.

1. Introdução

No âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo II, sob a regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, fomos desafiados pela Dra. Beatriz Garcia a desenvolver um tema para o aprofundamento dos conhecimentos sobre o modo de atuar da Administração Pública (AP). Tendo em vista esta finalidade, decidimos fixar o âmbito da investigação no regulamento administrativo e abordar a recorrente querela sobre os seus requisitos. O escopo deste trabalho será o de definir os critérios de classificação do regulamento, procedendo à destrinça entre o ato administrativo e o regulamento e respondendo à seguinte questão de fundo: pode um regulamento ser apenas geral ou apenas abstrato, ou terá de preencher ambas as características para poder ser qualificado como tal?

Ademais, iremos indagar se tais questões são de igual forma colocadas e respondidas em outros sistemas jurídicos, nomeadamente no italiano, tal como aferir as consequências da posição adotada no plano da tutela dos direitos e interesses dos particulares.

 

2. O regulamento administrativo

 

2.1. Caracterização do regulamento administrativo[1]

Os regulamentos administrativos são, de acordo com a definição de Freitas do Amaral, em conformidade com a definição constante do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), as normas jurídicas emanadas no exercício do poder [função] administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei[2].

Desta definição extraímos os seguintes elementos: elemento material, elemento orgânico-formal e elemento funcional. O primeiro refere-se à natureza normativa do regulamento administrativo. O regulamento é composto por normas jurídicas, que, tendencialmente, apresentam as características de generalidade e abstração. A generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários - agrupados em conceitos e categorias universais -, e a abstração significa que o comando regulamentar se aplica a uma ou mais situações definidas por elementos típicos constantes da previsão normativa - que, por sua vez, são também definidos por conceitos ou categorias universais[3]. O elemento orgânico-formal prende-se com o facto de o regulamento ser emitido por um órgão de uma pessoa coletiva que exerça a função administrativa, seja uma pessoa coletiva integrante da AP ou não[4]. Por fim, o elemento funcional decorre do facto de o regulamento ser emanado no exercício da função - ou poder, de acordo com certos autores[5] - administrativa[6].

 

2.1.1. Da generalidade

Como referido anteriormente, os regulamentos administrativos são compostos por normas jurídicas. A norma jurídica tem como características (tendenciais) a generalidade[7] e a abstração.

No entanto, a determinação do conceito de generalidade tem suscitado algum debate na doutrina quanto à possibilidade de se enquadrar ainda neste conceito um comando cujos destinatários são determináveis[8]. Corresponderá ao conceito de generalidade apenas a situação em que a norma tem como destinatários um conjunto de sujeitos indeterminados e indetermináveis? A doutrina diverge quanto a este ponto.

Ponto assente é o facto de uma norma jurídica não poder ter como destinatário um sujeito determinado ou um conjunto de sujeitos determinados, sendo que a qualificação como norma jurídica depende da não individualização dos destinatários e da sua previsão em categorias abstratas e universais.

Dentro das orientações da doutrina quanto à possibilidade de a norma jurídica ter como destinatários um conjunto de sujeitos determináveis, encontramos posições opostas, que distinguem entre os que admitem essa possibilidade e os que a negam em absoluto.

Os que sustentam que o comando destinado a sujeitos determináveis é ainda enquadrável no conceito de norma[9] argumentam que a generalidade da norma decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem individualizados, mas antes definidos por recurso a categorias abstratas e universais.

Os que rejeitam a possibilidade de alargar o conceito de norma aos comandos com destinatários determináveis[10] defendem que, tendo por base a comparação do regulamento com o ato que levaremos a cabo no ponto subsequente, a generalidade exige necessariamente que os destinatários não sejam individualizados e, por isso, exige que estes sejam definidos por meio de categorias abstratas e universais que impeçam que a sua determinabilidade, tendo em conta o conteúdo do comando.

Inclinamo-nos no sentido de entender que a noção de norma jurídica engloba os comandos cujos destinatários são determináveis, uma vez que sustentamos que apenas a circunstância individualizadora do ato pode pôr em causa a sua normatividade. Considerando o exemplo apresentado pelo Professor Doutor Mário Aroso de Almeida[11] adaptado, no qual um ato impõe a adoção de certa conduta a todos os latifundiários da Beira Interior, retiramos a conclusão óbvia de que tal comando nunca poderia constituir um ato, na medida em que é gritante o seu carácter geral, ainda que determináveis os proprietários de latifúndios na Beira Interior.

 

2.1.2. Da abstração

Quanto à abstração, enquanto requisito fundamental da norma jurídica, verificam-se também discordâncias quanto ao seu exato âmbito. De facto, tende a aceitar-se quase unanimemente[12] a conceção de abstração como correspondendo à aplicabilidade da norma a um número indeterminado de casos, situações ou hipóteses[13].

A questão que torna a abstração um ponto de divisão na doutrina prende-se com a sua imprescindibilidade, enquanto requisito, para qualificar um comando como norma jurídica.

Para melhor elucidar a divergência doutrinária, utilizaremos o exemplo de um comando geral destinado a ter aplicação imediata a uma única situação concreta, como é o caso de uma ordem dada por uma Câmara Municipal aos seus habitantes para a recolha dos caixotes do lixo dos seus prédios. Perante este caso, a doutrina dá diferentes respostas.

A favor da qualificação como norma jurídica[14], invoca-se o facto de, neste caso, estar assegurada a generalidade, dispensando-se a abstração para aquela qualificação, à semelhança do que se verifica com as disposições transitórias e as normas retroativas. Veja-se, a este propósito, as normas emanadas durante a vigência da pandemia do Covid-19, que visavam aplicar-se a situações concretas, fruto da conjuntura da época, sem que deixasse de se verificar a generalidade. De acordo com esta posição doutrinária, tal circunstância não coloca em causa o carácter normativo dos comandos, uma vez que os destinatários não são individualizados.

No sentido contrário[15], invoca-se o facto de não ser possível destrinçar a generalidade da abstração, na medida em que o comando só poderá ser geral, e, consequentemente, uma norma, se for abstrato. De acordo com esta posição, a preterição da abstração esvazia o conceito de generalidade, uma vez que serão sempre determináveis os destinatários do comando se este não for aplicável a uma pluralidade de situações futuras e hipotéticas. Assim sendo, o critério que permite distinguir a norma do ato jurídico consiste na suscetibilidade de execução permanente. Utilizando o exemplo supramencionado, concluir-se-á que o comando em causa será um ato, uma vez que não tem como objetivo a aplicação a uma pluralidade se situações futuras e hipotéticas.

Uma terceira posição sobre a relevância da abstração no conceito da norma jurídica reconduz a abstração à generalidade, identificando uma única característica da norma jurídica: a generalidade. De acordo com esta orientação, a generalidade corresponde à suscetibilidade de o comando se aplicar toda uma categoria de situações ou de factos, futuros e, ou, presentes[16]. Tal orientação introduz, em nosso entender, uma confusão conceptual à qual não aderimos.

Tendemos a concordar com a segunda posição apresentada, na medida em que a exclusão de ambos os requisitos, em casos distintos, leva a uma indefinição do conceito de norma jurídica e, consequentemente, à indefinição do conceito de regulamento, tal como o desvio total à letra do artigo 135.º do CPA, intolerável em relação às exigências do Código Civil em matéria de interpretação da lei (n.º 2 do artigo 9.º). Acreditamos, ainda assim, que os requisitos de abstração e generalidade não são cumulativos, na medida em que pode existir um regulamento abstrato, mas não geral. Conclusão contrária levaria a uma indefinição da distinção entre ato e regulamento, cuja clarificação é o escopo do nosso trabalho.

 

2.2. Confronto com o ato administrativo[17]

Segundo Freitas do Amaral, de acordo com o preceituado no artigo 148.º do CPA, o ato administrativo é um ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder [função] administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta[18].

Interessa-nos discutir o último segmento da definição apresentada, constante do artigo 148.º in fine do CPA. De facto, a lei define o ato como um comando que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Em princípio, o ato é individual e concreto, na medida em que, tem um destinatário determinado e consiste numa decisão acerca de um caso concreto identificado[19]. Convoca-se a discussão acerca da distinção entre regulamento e ato.

Ato e regulamento são ambos comandos jurídicos unilaterais emanados de um órgão competente no exercício da função administrativa. O ato está vocacionado a aplicar-se apenas a um destinatário e a uma única situação específica, daí ser individual e concreto. A distinção entre ato e regulamento administrativo é normalmente feita com base na distinção entre norma jurídica e ato jurídico. Geralmente, a norma é geral e abstrata enquanto que o ato é individual e concreto[20].

No entanto, existem atos da AP que se encontram numa zona cinzenta na sua definição, uma vez que não são claramente identificáveis as características de individualidade e concretude. São os casos dos atos coletivos, atos plurais e atos gerais, que põem em causa, consoante a posição adotada, a consideração dos atos administrativos como individuais[21].

 

3. Os atos administrativos coletivos, plurais e gerais

 

3.1. Conceitos e classificação enquanto atos administrativos[22]

Os atos coletivos são atos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas[23] determinadas ou determináveis, tendo por base uma situação concreta[24]. Serão os atos coletivos regulamentos ou atos? Tendo por base a posição anteriormente adotada, consideramos que os atos coletivos são atos administrativos. Isto porque o facto de o ato se destinar a um conjunto de pessoas determinadas ou determináveis não obsta à sua generalidade, pois não é pressuposto do ato a aplicação a uma pessoa concreta, exige-se que seja determinado o destinatário do ato, podendo este ser composto por mais de uma pessoa singular[25].

Ademais, defendemos que os destinatários dos atos coletivos são, de facto, sempre determinados, uma vez que a referência a uma categoria individualizadora, como é sempre o caso na identificação de um grupo unitário de sujeitos, resulta necessariamente na sua determinação a priori.

Os atos plurais, por sua vez, são atos que, envolvendo a produção de efeitos iguais a uma multiplicidade de pessoas determinadas ou determináveis, se encontram exteriorizados formalmente num mesmo ato formal[26], que, em termos substanciais, equivale a tantos atos individuais quantos os seus destinatários, Constituem, portanto, feixes de atos individuais. Neste caso, não se pode considerar que haja sequer vislumbre de generalidade, uma vez que é meramente aparente a aplicação do comando a uma generalidade de pessoas. Da mesma forma, defendemos que os destinatários dos atos plurais são determinados.

Por fim, os atos gerais, aqueles que se apresentam mais controversos na definição como atos administrativos, consistem em atos que são aplicáveis, de imediato, a um grupo inorgânico de cidadãos, todos determinados ou determináveis num certo local[27]. No entanto, pelo facto de o autor do ato ser capaz de identificar individualizadamente os seus destinatários e dirigir uma ordem a cada um deles, poder-se-á conceber que os atos gerais são atos administrativos, na medida em que tal como sucede com os atos plurais, consistem numa sucessão simultânea de atos administrativos por natureza individuais e concretos. O carácter de ato desta figura encontra confirmação no n.º 3 do artigo 52.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA): «ato que não individualize os seus destinatários»[28].

Para melhor entender estes atos, apresenta-se o seguinte exemplo. Em contexto pandémico, juntam-se 20 pessoas num certo lugar, existindo, imagine-se, uma limitação de ajuntamentos de 10 pessoas. Para o cumprimento da lei, um polícia emana uma ordem para a dispersão das pessoas que se encontravam no dado local. De facto, é inconcebível entender este exemplo, ou qualquer outro que caiba na definição de ato geral, em que os destinatários do ato sejam determinados num juízo ex ante. O polícia não sabia quais os destinatários da sua ordem, mas estes eram, sem dúvida, determináveis, uma vez que só aquelas 20 pessoas poderiam caber previsão concreta da ordem. Assim, acreditamos que os destinatários dos atos gerais sejam sempre só determináveis e, dessa forma, a conceção da generalidade como abarcando apenas a determinação dos sujeitos, não é compatível com a consideração dos atos gerais como atos , mas sim como regulamentos.

 

4. Paralelo no Direito Comparado: o caso do Direito Administrativo italiano

Em Itália, de acordo com os ensinamentos de Aldo Sandulli e Pietro Virga, atos administrativos[29] são todos os atos unilaterais praticados no âmbito de uma situação individual e concreta pela Administração Pública no exercício de uma função administrativa que possuem relevância externa[30]. A definição em causa comporta os mesmos elementos que a definição constante do artigo 148.º do CPA.

Coloca-se, portanto, a questão de apurar o conceito de individualidade em Itália. Reconduz-se a noção de destinatário à identificação de uma figura subjetiva (figura soggettiva)[31]. A figura subjetiva não precisa de consistir em apenas um uma pessoa singular, podendo consistir num ente representativo de uma coletividade, como um município. Tal não obsta a que não se considere o ato individual. O que acontece quando há mais de uma figura subjetiva? Teorizou-se com base na jurisprudência italiana já estável na matéria as figuras dos atos plurais, atos gerais e atos coletivos[32].

Os atos plurais (atti plurimi) são os atos em que, por meio de uma única formalidade, se apresentam exteriorizados vários atos de um único agente, sendo que cada um dos atos tem conteúdo plural[33] e os atos que exprimem conteúdo idêntico, mas sobre objeto diferente[34]. Os atos plurais são atos individuais, apesar de numa primeira abordagem parecerem plurisubjetivos[35]. A invalidade de um dos atos individuais que compõem o ato plural não determina a invalidade do ato plural no seu todo.

Os atos gerais[36] (atti generali) distinguem-se dos atos plurais na medida em que, no caso dos atos gerais, os objetos não são plurais, mas existe também uma pluralidade de destinatários[37], sendo estes atos plurisubjetivos[38]. Os atos gerais[39] não consistem numa combinação de atos, mas sim num único ato que se destina a uma pluralidade indeterminada de destinatários e, assim, se destina à generalidade, uma generalidade de sujeitos não determinável a priori, mas determinável a posteriori[40]. Consequentemente, qualquer vício afeta o ato na sua totalidade.

Os atos coletivos (atti collettivi) são atos administrativos que, tendo como fim satisfazer de imediato necessidades concretas e específicas na aplicação de normas jurídicas pré-existentes, provêm de modo unitário e indivisível para um conjunto de indivíduos limitados e individualmente determinados. O conteúdo do ato atinge imediata e diretamente a esfera jurídica de cada um dos indivíduos pertencentes ao conjunto. A diferença em relação ao ato geral prende-se com o facto de o ato coletivo não ter como destinatário uma generalidade de indivíduos designada de modo genérico. Diferencia-se também do ato plural, pois tais atos têm como destinatário uma pluralidade de sujeitos, resultando da soma de atos individuais, e não de um conjunto unitário de sujeitos.

Quanto ao regime jurídico aplicável ao ato coletivo, concebe-se que em certos aspetos se aplica o regime dos atos gerais, na medida em que qualquer vício tem impacto no ato na sua unidade, e noutros o dos atos plurais, uma vez que quando as disposições neles contidas são de natureza recetiva, a publicação não é suficiente, em princípio, como acontece com os atos gerais, por isso é necessária a comunicação individual aos particulares interessados[41].

 

5. Consequências da posição adotada na tutela dos direitos e interesses dos particulares

Procuramos neste ponto definir quais as consequências práticas da posição adotada na tutela dos direitos dos particulares, uma vez que o escopo principal da atuação administrativa é o de visar o interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

Assim sendo, distinguiremos dois momentos nos quais se evidencia a diferença da tutela dos direitos dos particulares ao nível do ato e do regulamento. São estes o procedimento, stricto sensu, e as impugnações e garantias administrativas.

Quanto ao procedimento[42], é sabido que o procedimento do ato e o procedimento do regulamento são diferentes, apesar de existir um conjunto de normas sobre o procedimento em geral (artigos 53.º a 95.º do CPA) aplicáveis a ambos. No que se refere à iniciativa, tanto no caso do procedimento do regulamento como no do ato há previsão (artigos 53.º, 97.º e 102.º e seguintes do CPA) da iniciativa por solicitação do particular, na medida em que podem os particulares apresentar petições e requerimentos iniciais, respetivamente. Não existe diferença substancial no plano da iniciativa, sendo possível apenas mencionar que no caso do procedimento do regulamento é possível que se estabeleça um acompanhamento regular do procedimento por parte de associações e fundações representativas dos interesses envolvidos e de autarquias locais no que toca à proteção de interesses nas áreas da sua circunscrição (n.º 2 do artigo 98.º do CPA).  Quanto à audiência dos interessados (artigos 100.º e 121.º e seguintes do CPA) existe coincidência de causas de escusa (artigo 100.º e 124.º do CPA).

Concluímos, portanto, que as fases dos procedimentos que se referem à concretização do princípio de participação procedimental dos particulares, constitucionalmente consagrado no n.º 5 do artigo 267.º da CRP[43], não diferem em grande medida, sendo apenas de destacar o acompanhamento regular do procedimento por pessoas coletivas que representem interesses em jogo, no caso do regulamento, que confere, apesar de em diminuto grau, maior proteção dos particulares afetados pela atuação administrativa. Tal facto é amplificado se adotado um conceito mais abrangente de regulamento.

Quanto às impugnações e garantias administrativas[44], distinguiremos o regime substantivo[45], constante do CPA (artigos 147.º e 184.º e seguintes), e o regime adjetivo[46], constante do CPTA (artigos 37.º a 77.º).

No que refere ao regime substantivo, destaca-se o facto de os particulares interessados poderem solicitar, por meio de uma reclamação ou recurso para órgão competente, a modificação, a revogação e reagir contra a omissão ilegal de regulamentos e atos (artigos 147.º e 184.º do CPA). O regulamento poder ser suspenso ou declarado nulo e o ato poder ser substituído ou anulado, sendo que nenhum destes aspetos releva, comparativamente, na tutela dos particulares. Os efeitos das reclamações e recursos administrativos são conjuntamente regulados pelos artigos 189.º e 190.º do CPA – ex vi n.º 3 do artigo 147.º, no caso dos regulamentos. Não encontramos, portanto, ao nível das impugnações e garantias administrativas do regulamento ou do ato, regime substantivo que permita aos particulares uma tutela mais efetiva, sem prejuízo de diplomas especiais que consagrem resultados diferentes[47].

A questão que se coloca perante a impugnação administrativa prende-se com o regime adjetivo. O CPTA refere quais os atos impugnáveis[48] (artigo 51.º), sendo o universo de atos considerados bastante amplo, uma vez que concebemos que todos os atos administrativos produzem efeitos externos. A impugnabilidade dos atos define a possibilidade de reclamação ou recurso por parte dos particulares, assegurando a grande abrangência do preceito supracitado a sua tutela efetiva. Para além deste facto, o artigo 38.º do CPTA permite que a ilegalidade de atos cujo prazo de impugnação já findou possa ser conhecida oficiosamente a título acidental.

Quanto ao regime adjetivo de impugnação de normas administrativas, presente nos artigos 72.º e seguintes do CPTA, destaca-se uma limitação constante do n.º 2 do artigo 72.º a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com fundamento nas alíneas do n.º 1 do artigo 281.º da CRP. Esta limitação não consubstancia uma zona de ausência de controlo jurisdicional, ao contrário do que acontece no regime do ato, mas sim a exclusão da competência dos tribunais administrativos, uma vez que esta pertence ao TC.

O regime adjetivo de impugnação de regulamentos permite, assim, uma maior amplitude da proteção dos direitos e interesses dos particulares em relação ao do ato.

 

6. Conclusão

O regulamento administrativo assume uma posição central no contexto da atividade administrativa. Esta particular posição tem conduzido ao debate quanto à sua exata configuração. O nosso trabalho situa-se no cruzamento de correntes doutrinárias sobre as suas duas principais características identitárias: a generalidade e a abstração.

Nestas breves páginas descrevemos as divisões na doutrina sobre a imprescindibilidade e o alcance de cada uma destas características. Após este breve excurso, concluímos no sentido de abraçar uma generalidade que admite a determinabilidade dos destinatários, bem como uma abstração que se apresenta como indissociável da generalidade.

O confronto com as características do ato administrativo permitiu densificar as fronteiras de cada uma das figuras, mormente perante os atos administrativos coletivos, plurais e gerais. Nesta sede, e numa perspetiva de Direito Comparado, procurámos auxiliar-nos dos critérios utilizados pela doutrina italiana, que assenta numa tradição jurídica muito semelhante à portuguesa. Verificámos que a doutrina italiana aponta para os mesmos caminhos trilhados pela doutrina portuguesa, distinguindo os atos normativos dos atos coletivos, plurais e gerais.

Por fim, e procurando extrair resultados práticos da análise empreendida, estudámos alguns dos corolários resultantes da distinção entre o regulamento e o ato no plano da tutela dos direitos dos particulares, tendo concluído que é no plano do Direito Administrativo adjetivo que se traça a prevalência do regulamento no encabeçamento das garantias dos particulares. Com efeito, concluímos que o alargamento do conceito de regulamento, nomeadamente através do acolhimento nesta figura dos atos que sejam dirigidos a destinatários determináveis, afigura-se vantajoso para o reforço daquela tutela.

 

Monografias, publicações periódicas e outras fontes:

- Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore;

- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina;

- João Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 2.ª reimpressão da 1.ª edição, Coimbra, 1987, Almedina;

- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 19.ª edição, Coimbra, 2021, Almedina;

- José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 6.ª edição, Coimbra, 2020, Coimbra Jurídica;

- Massimo Severo Giannini, Diritto Amministrativo, vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore;

- Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vols. I e II, 10.ª edição, Coimbra, 1991, Almedina;

- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Coimbra, 2007, Almedina;

- Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª edição, 2021, Almedina;

- Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 2013, Almedina;

- Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, vol. I, Coimbra, 2016, Almedina;

- Pedro Moniz Lopes, Derrotabilidade normativa e normas administrativas, vol. I, Lisboa, 2019, AAFDL Editora;

- Pietro Virga, Diritto Amministrativo, vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore.

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[1] De destacar, no âmbito da discussão da cumulatividade dos requisitos de generalidade e abstração da norma jurídica, a divergência das posições do Tribunal Constitucional (TC) e do Supremo Tribunal Administrativo (STA). O TC, em jurisprudência diversa, tem afirmado a sua posição a favor da consideração de todas as leis como normas jurídicas, independentemente da medida da sua generalidade e abstração. O STA, por seu lado, tem sustentado que, para que um ato jurídico-público possa ser considerado uma norma jurídica, terá de apresentar tanto generalidade como abstração.

[2] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 147.

[3] De referir que o regulamento é uma regra de Direito e, por isso, a sua eficácia não é meramente interna. Assim, a violação do regulamento conduz, em geral, à aplicação de sanções de diversa natureza. Assim sendo, os regulamentos são uma fonte secundária de Direito Administrativo. Os níveis superiores são ocupados pelo Direito Internacional, pelo Direito da União Europeia, pelas regras e princípios constitucionais e, por fim, pela lei ordinária, numa lógica multinível. O regulamento encontra, portanto, o seu fundamento e parâmetro de validade na Constituição da República Portuguesa (CRP) e na lei, Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 147 e 148.

[4] Ainda que adotando um conceito amplo de AP, existem órgãos, como a Assembleia da República (AR) que exercem a função administrativa e que não pertencem à AP, no sentido de poderem exercer poder regulamentar na definição das regras do seu funcionamento. Por exemplo, a AR emite o Regulamento de acesso dos cidadãos em geral ao Plenário da AR.

[5] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 147 a 153.

[6] Tal aspeto é relevante no âmbito da atuação do Governo ou das Assembleias Legislativas Regionais, na medida em que, para que sejam regulamentos administrativos, os atos jurídicos emanados destes órgãos têm de resultar do exercício da função administrativa e não da função legislativa. As funções administrativa e jurisdicional são secundárias, uma vez que se submetem não só à CRP, como também ao exercício das funções política e legislativa, in Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 152.

[7] Cf. Pedro Moniz Lopes, Derrotabilidade normativa e normas administrativas, vol. I, Lisboa, 2019, AAFDL Editora, pp. 58 e 59.

[8] Cf. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª edição, 2021, Almedina, pp. 228 a 230.

[9] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 164, João Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 2.ª reimpressão da 1.ª edição, Coimbra, 1987, Almedina, p. 92, Mário Aroso de Almeida, Teoria(…), 8.ª edição, 2021, Almedina, p. 230 e, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição, Coimbra, 1991, Almedina, p. 436, embora este último faça depender a generalidade da execução permanente – conceito extraído do artigo 52.º do Código Administrativo (CA), não vigente ao nosso tempo, semelhante àquele que adotaremos a propósito da abstração.

[10] Cf. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Coimbra, 2007, Almedina, p. 74 e Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, vol. I, Coimbra, 2016, Almedina, pp. 314 a 316.

[11] Cf. Mário Aroso de Almeida, Teoria(…), 8.ª edição, 2021, Almedina, p. 229.

[12] Em Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 164, o autor apresenta uma conceção peculiar de abstração, na medida em que a define como a indicação das situações da vida a que a norma pretende aplicar-se por meio de conceitos ou categorias universais. Dentro deste conceito, cabem as situações em que a norma visa disciplinar um número indeterminado de situações, mas também aquelas em que a norma visa regular uma única situação concreta num momento dado. O autor conclui pondo em causa a possibilidade de a aplicação a uma situação concreta da vida ser compatível com o conceito de abstração, referindo que no caso de essa incompatibilidade se verificar, que pretere a abstração como requisito cumulativo da norma jurídica e, ipso facto, do regulamento. No nosso entender, não é possível sustentar a pertença da aplicação a uma única situação concreta da vida num momento dado ao conceito de abstração, uma vez que, semanticamente, existe uma relação de antonímia entre as palavras “concreta” e “abstrata”. No entanto, nada obsta à consideração da abstração como um requisito tendencial, mas não obrigatório, da caracterização da norma jurídica, que analisaremos em seguida.

[13] Cf. João Batista Machado, Introdução(…), 2.ª reimpressão da 1.ª edição, Coimbra, 1987, Almedina, p. 92.

[14] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 164 e 165, nota de rodapé 301.

[15] Cf. Marcello Caetano, Manual(…), vol. I, 10.ª edição, Coimbra, 1991, Almedina, pp. 435 e 436 e Mário Aroso de Almeida, Teoria(…), 8.ª edição, 2021, Almedina, p. 254.

[16] Cf. João Batista Machado, Introdução(…), 2.ª reimpressão da 1.ª edição, Coimbra, 1987, Almedina, p. 93.

[17] Não nos debruçaremos em extensão sobre o conceito de ato administrativo e a sua evolução, sendo apenas relevante para o presente trabalho abordar a natureza do ato quanto ao seu escopo de aplicação.

[18] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 199 e 200.

[19] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 209 a 212.

[20] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 163 a 165. Outras conceções já foram defendidas, tendo sido adaptadas ao longo do tempo e preteridas, finalmente, com a redação atual do conceito de ato constante do CPA. Já não se coloca, portanto, a questão de o ato consistir na aplicação da lei a um caso concreto, na qual o ato não se define como individual, ou de o ato consistir na produção de efeitos jurídicos num caso concreto. Esta última peca por o ato poder estar submetido a uma condição suspensiva e por essa razão a sua adoção visar apenas a produção de efeitos, cf. Marcello Caetano, Manual(…), vol. I, 7.ª edição, Coimbra, 1965, Almedina, pp. 235 e seguintes, Marcello Caetano, Manual(…), vol. I, 10.ª edição, Coimbra, 1991, Almedina, p. 435 e Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 210. Para mais sobre a evolução do pensamento do autor, consultar Marcelo Rebelo de Sousa, “O Ato Administrativo no Ensino do Professor Marcello Caetano”, in Administração Pública e Direito Administrativo em Portugal, Lisboa, 1992, AAFDL Editora, pp. 5 a 25.

[21] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 212 a 215, Paulo Otero, Direito do Procedimento(…), vol. I, Coimbra, 2016, Almedina, pp. 314 a 316 e Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo(…), Tomo III, Coimbra, 2007, Almedina, pp. 75 e 76.

[22] Adotaremos as definições de atos coletivos, plurais e gerais que visam a produção de efeitos na esfera de destinatários determinados e determináveis, não espelhando de início a posição demonstrada anteriormente. Consideramos que a determinabilidade dos destinatários coloca em causa a individualidade do comando, logo, concebemos estes comandos como atos administrativos restringindo os atos em análise àqueles cujos destinatários estão determinados.

[23] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 213.

[24] Como exemplo, temos um ato no qual o Governo decide dissolver um órgão colegial.

[25] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 213, Paulo Otero, Direito do Procedimento(…), vol. I, Coimbra, 2016, Almedina, p. 314.

[26] Cf. Paulo Otero, Direito do Procedimento(…), vol. I, Coimbra, 2016, Almedina, p. 315.

[27] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 214.

[28] Cf. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Coimbra, 2007, Almedina, pp. 75 e 76.

[29] O Direito Administrativo italiano distingue os atos administrativos quanto ao procedimento, sendo de destacar a diferença entre atto e provvedimento administrativos. Os provvedimenti são atos de vontade dotados da autoridade, isto é, de capacidade de desencadear efeitos na esfera jurídica dos particulares, sendo os restantes atos classificados como meros atos e atos de natureza mista, Cf. Pietro Virga, Diritto(…), vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, p. 5.

[30] Esta definição baseia-se nos artigos 4.º da Lei de 20 de março de 1865, e 26.º e 31.º do Texto Único do Conselho de Estado, de 26 de junho de 1924, Cf. Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore, pp. 607 e 608 e Pietro Virga, Diritto Amministrativo, vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, p. 3.

[31] Cf. Massimo Severo Giannini, Diritto Amministrativo, vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, p. 287.

[32] Cf. Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, pp. 287 a 289 e Pietro Virga, Diritto(…), vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, p. 33. Os atos em questão não são provvedimenti.

[33] Como exemplo, temos o caso de um corpo consultivo que exprime, por meio de uma única declaração em sentido afirmativo, ordens como resposta a questões colocadas a esse órgão por sujeitos diferentes.

[34] Cf. Aldo M. Sandulli, Manuale(…), vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore, pp. 660 e 661 e Pietro Virga, Diritto(…), vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, pp. 33 e 34.

[35] Cf. Aldo M. Sandulli, Manuale(…), vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore, pp. 660 e 661 e Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, p. 288.

[36] Os atos gerais em sentido amplo, correspondentes aos atos genéricos definidos em Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, p. 21, têm conteúdo normativo, ou seja, incluem no ordenamento jurídico preceitos inovadores, como é o caso dos regulamentos administrativos. Os atos gerais em sentido estrito diferenciam-se dos regulamentos na medida em que os regulamentos constituem novo Direito e tem como intuito a sua aplicação semper et ad semper até à sua revogação. O ato geral esgota a sua eficácia nas suas aplicações individuais, de acordo com Pietro Virga, Diritto(…), vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, p. 33 e Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, p. 288.

[37] Cf. Aldo M. Sandulli, Manuale(…), vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore, p. 661 e Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, p. 287.

[38] Cf. Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, p. 288.

[39] É comum a confusão com atos normativos gerais - regulamentos administrativos -, pois os preceitos do ato geral poderiam estar também inseridos num regulamento. Para a sua distinção, Giannini apresenta um critério formal de diferenciação, que consiste na adoção de um procedimento diferente. Assim sendo, um comando geral será um regulamento se o procedimento adotado for o próprio do regulamento e um ato se o procedimento adotado for o do ato. Este critério apresenta-se como controvertido, na medida em que deixa áreas cinzentas na definição da natureza jurídica dos atos gerais, cf. Massimo Severo Giannini, Diritto(…), vol. II, 3.ª edição, Milão, 1993, Giuffrè Editore, pp. 288 e 289.

[40] Cf. Pietro Virga, Diritto Amministrativo, vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, p. 33.

[41] Cf. Aldo M. Sandulli, Manuale(…), vol. I, 15.ª edição, Nápoles, 1989, Jovene Editore, pp. 660 e 661 e Pietro Virga, Diritto(…), vol. II, 5.ª edição, Milão, 1999, Giuffrè Editore, pp. 33 e 34

[42] Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso(…), vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2015, Almedina, pp. 181 a 185 e 290 a 305.

[43] Cf. Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 2013, Almedina, pp. 395 e 396.

[44] O regime do CPA de 2015 introduz a possibilidade de as reclamações e recursos administrativos não serem só impugnações administrativas, mas também garantias administrativas, nomeadamente no que refere a reclamações e recursos perante uma omissão ilegal da AP.

[45] Cf. José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 6.ª edição, Coimbra, 2020, Coimbra Jurídica, pp. 243 a 247 e Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª edição, 2021, Almedina, pp. 375 a 389.

[46] Cf. José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 19.ª edição, Coimbra, 2021, Almedina, pp. 175 a 187, 190 a 227 e 230 a 240. A matéria em análise é objeto de estudo da unidade curricular do 4.º ano da Licenciatura de Contencioso Administrativo e Tributário. Por essa razão, não será explicitado o esquema de organização judiciária dos tribunais administrativos nem aprofundadas as matérias em análise.

[47] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no âmbito do processo 129/15.0YFLSB (Ana Luísa Geraldes), de 23 de junho de 2016.

[48] No âmbito da discussão acerca da noção de ato na sua vertente de produção de «efeitos jurídicos externos», adotaremos a visão defendida pelo Professor regente nos seus ensinamentos orais: Esta consiste numa noção ampla de ato, que abarca os atos impugnáveis e aqueles insuscetíveis de impugnação, produzindo todos estes efeitos internos e externos. Pretere-se, portanto, a visão do ato regulador.