O Estado de necessidade administrativo

 O ESTADO DE NECESSIDADE ADMINISTRATIVO 

 

SUMÁRIO: 1. Introdução — 2. Definição de estado de necessidade e enquadramento jurídico — 2.1. Requisitos - 3. Figuras afins — 4. Estado de Necessidade como legalidade excepcional ou uma exceção à legalidade — 5. Estado de necessidade no cenário da pandemia do Covid-19 - Papel do Princípio da proporcionalidade — 6. Conclusão 

INTRODUÇÃO

O instituto do estado de necessidade administrativo não é abundante na jurisprudência (o que se poderá explicar pelo facto de a sua invocação exigir existir a existência de circunstâncias excepcionais), contudo, é alvo de estudo e desenvolvimento pela Doutrina. Dos estudos que versam sobre a discricionariedade (ou mantém livre de liberdade) da administração, tem-se reforçado a importância de sistemas jurídicos que se pautem pela flexibilidade das suas normas, de modo a que estas possam ser modeladas em função das particularidades de casos concretos. Só assim se prossegue de forma eficiente o interesse público (arts.226º/1 e nº4 do CPA), que é o farol de toda a atuação administrativa. Também a mesma lógica deve ser aplicada no que respeita ao estudo e aplicação da figura do estado de necessidade, consagrado no art.3º/2 do CPA. 

Devido à crescente complexidade das estruturas e das relações sociais, o sistema jurídico tende a caminhar num sentido em que as suas previsões lógicas e normativas abrangem, cada vez mais, situações juridicamente relevantes, definindo orientações gerais ou os interesses a acautelar no procedimento até à decisão. Dito isto, o sistema jurídico português não é isento de brechas, sendo que algumas delas se reconduzem àquelas situações, que pela sua excepcionalidade e imprevisibilidade, se afastam da normalidade normativa, mas que requerem o recurso a uma legalidade excepcionar para salvar um interesse público imperioso. Nas palavras de Sérvulo Correia,  o instituto do estado de necessidade“[...] reflete os limites 

de possibilidade (e, por vezes, de desejabilidade) da capacidade de imprevisão e omni- estatuição do legislador contemporâneo e o imperativo de compensar esse "enfraquecimento" da lei graças a outras soluções jurídicas capazes de corresponder aos requisitos do Estado de Direito.”

DESENVOLVIMENTO

A figura em análise transcende o ramo do Direito administrativo, apresentando consagrado no art.339º do CC. Enquanto nos termos deste parceiro o perigo recai sobre coisa alheia (art.339º/1), no direito administrativo a lesão incide sobre um interesse público. A semelhança entre as normas reside no facto de admitirem comportamentos que se desviam da normalidade normativa para afastar um perigo manifestamente superior - pretende-se proteger um interesse imperioso. Ambos os preceitos comprovam a tal crescente complexidade das estruturas e das relações sociais já antes mencionadas; e expõe, na nossa opinião, a fragilidade da visão puramente formalista do direito dominante no Estado Liebral. Por esta razão, o legislador tende a “[...] conferir às normas o papel menos ambiciosos de mera lehirmação competência e de 

Pese embora o n.2 do art.3º do CPA faça menção à atuação em estado de necessidade, bem como aos pressupostos (ainda que de forma pouco específica) necessários para a sua invocação, não define a noção. Tal como Mário ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E JOÃO PACHECO DE AMORIM, concordamos que a essência flexível e plástica, bem como aberta à excepcionalidade das circunstâncias que caracteriza a figura do estado de necessidade, dificulte um consenso quanto a uma definição objetiva. 

Acrescente-se que, a aplicação do instituto do estado de necessidade implica a revogação de determinadas normas  (nomeadamente as procedimentais), estando também intrinsecamente relacionada com questões jurídicas que se prendem com a materialização dos fins de interesse público (art.4º CPA e art.266º/2 CRP), com a obrigação de agir dos órgãos da Administração em  salvaguardar os direitos e as garantias dos particulares (art.266º/2 CRP).

Partindo da proposta de definição apresentada por SÉRVULO CORREIA, em 2010, na obra Revistando o Estado de necessidade:

"Permissão normativa de atuação administrativa discrepante das regras estaduais, com modo de contornar ou atenuar um perigo iminente e atual para um interesse público essencial, causado por uma cinotecnia excepcional não provocada pelo agente, depende da juridicidade excepcional de tal conduta da observância de parâmetros de proporcionalidade e brevidade e ficando a Administração incursa em responsabilidade pelo sacrifício".

Por atuação em estado de necessidade, entendemos toda aquela, que descurando as normas procedimentais previstas na lei, mas balizada por critérios de proporcionalidade e razoabilidade, visa a fazer face a situações de perigo (para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente) geradora de circunstâncias excepcionais, urgentes e inadiáveis, de modo a salvaguardar um interesse público imperioso - ficando a Administração obrigada à indenização. 

Tem-se verificado, quer no direito português, quer direito comparado (França, Itália, Alemanha), intenções incrementar a tipificação de situações abrangidas pelo figura do "estado de necessidade", com o propósito de dotar a atividade administrativa de um maior grau de certeza e segurança jurídica, acautelando as legítimas expectativas e confiança dos particulares (art.10º CPA).  Não aderimos à tese pela integração destas situações excepcionais por via da analogia (posição que encontra como obstáculo a proibição constante do art.11º do CC), uma vez que a semelhante teleologia entre os casos, pode não ser suficiente para acautelar o interesse público, bem como um conjunto de outras exigências constitucionalmente consagradas, tais como a proteção dos direitos e interesses dos cidadãos - art.266º/2 - elementos de orientação essenciais para atuação administrativa conforme trâmites de razoabilidade, proporcionalidade e de boa-fé (art.266º/2).

Por conseguinte, só serão consideradas lícitas as atuações exercidas no âmbito do estado de necessidade que preencham os requisitos e os limites previstos da lei (com auxílio da interpretação doutrinária). Os preparos (cumulativos) para a invocação do estado de necessidade, são portanto: a existência de um i) perigo iminente e atual e de um interesse público imperioso a salvugar; ii) cicuyrnctancaos execcionais não provocadas pelo agente; iii) impoisbilidade de aplicação por parte da Administração das regras estabelecidas.   

Quanto ao primeiro requisito, o mesmo remete para a teoria do estado de necessidade esboçada por Marcello Caetano - “Em caso de perigo iminente e actual que ameace interesses coletivos protegidos pelo Direito [...]”, traduzindo-se num risco de lesão que se verifica no presente com uma probabilidade séria ou elevada de causar danos. A atualidade prende-se com a potencialidade das circunstâncias, de situações que cristalizam no tempo, pois a ser a situação permanente, o legislador poderia estabelecer medidas gerais e concretas capazes de remover o perigo. Acrescente-se que a verificação posterior do perigo utilizaria a invocação do estado de necessidade e, consequente, a aplicação da lei no momento presente. 

A iminência pressupõe a urgência da atuação por parte da Administração - se a urgência é pressuposto essencial para a verificação do estado de necessidade, o inverso já não se verifica. Dada a evolução rápida das circunstâncias, é imperativo que a Administração atue de forma célere e eficiente, de modo a prevenir a lesão de do interesse público a ser acautelado.  A urgência é determinada com base num “raciocínio de prognose repetível em infirmável, e nem na mera convocação por parte do agente da urgência da situação. No que respeita ao terceiro requisito, este impõe que as circunstâncias sejam extraordinárias, anormais e imprevisíveis , rompendo com o regular funcionamento do aparelho administrativo, tal como “[...] o exercício do direito de necessidade constitucional surge quando se rompe com a normalidade constitucional.” E uma vez que os princípios da segurança jurídica e da boa -fé (arts.266º/2 e  do cpa) vinculam a atuação Administração, o Estado de direito não se coaduna com a normalidade do afastamento da lei instituída, sob pena de violar os direitos dos cidadãos e a certeza e segurança no tráfego jurídico. 

Quanto à natureza do interesse público em causa, uma vez que a apreciação dos estado de necessidade pode implicar a derrogação de normas legais, esta deverá ser imperiosa (atendendo ao fim primário decorrente da Constituição).  Assim, entendemos que não está em causa a proteção de qualquer interesse juridicamente relevante, mas de um cuja essencialidade seja tal, que seja a disvel que; à luz das cinrunctancias do caso, preval-ce sobre o piru rinc pio da precedência da lei”.  A realização de um fim imperioso de interesse público, constitui a pedra de toque do instituto do Estado de necessidade, mas sobretudo,  da atuação dos agentes administrativos, em respeito das normas do CPA, que diretamente ou indiretamente projetam princípios gerais e valores decorrentes da CRP.

O princípio do estado de necessidade é um fruto do princípio da materialidade subjacente, um dos corolários do princípio da boa-fé, e que [...] exprime a ideia de que o direito à obtenção de resultados efetivos, não se fazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objetivos, falhem em atingi-los substancialmente. Contudo, disto não se retira uma margem de liberdade para o agente manipular as circunstâncias, provocando uma conjuntura abrangida pelo estado de necessidade, uma vez que uma tal atuação implica violar o princípio da boa-fé, e as lágrimas expectativas e financeiras dos particulares, daí o dever de indemnização. Por último, considera-se que a atuação no âmbito do princípio do estado de necessidade deve ser o único meio de se realizar os bens ou interesses públicos exigidos aos órgãos administrativos, e que se encontram ameaçados pela natureza extraordinária e singular das circunstâncias. 

ANÁLISE DO ACÓRDÃO Nº 464/2022 À LUZ DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE

Face aos perigos provocados pela pandemia do coronavirus (SARS-COV-2), aliado ao conhecimento limitado relativamente a formas de tratamento (e as consequências) de uma  doença contagiosa e o receio de instabilidade do Serviço Nacional de Saúde (SNS), a 13 de março de 2020 o Governo elaborou o Despacho nº3298-B/2020, no qual emitiu a declaração de alerta em todo o território nacional. Contudo, face ao lacra do número de infectados, não só em Portugal mas como em várias partes do mundo e da ameaça da doença, o Presidente da República, marcelo rebelo de Sousa, através do Decreto nº14-A/2020, de 18 de março, declarou o estado de emergência (arts.134º/al.d e 19º) CRP. A declaração do estado de emergência, que nos termos da CRP não pode ter duração superior a quinze dias (art.19º/5 CRP), procede à limitação temporária dos direitos e liberdades de circulação, bem como no exercício de atividades profissionais.

Esclarecido a conjuntura social em que o país se encontrava, importa proceder à análise do acórdão 6464/2022. Neste acórdão, o tribunal foi chamado a apreciar um recurso interposto de uma decisão judicial em que havia recusado a aplicação dos n.ºs 1 e 4 do art.25º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº45-C/2021, de 30 de abril,, com fundamento na inconstitucionalidade orgânica (nomeadamente do art.165º/1, al.b CRP) e material (violação do art.27º CRP).