Trabalho blog - Júlia Brilhante

 As garantias impugnatórias e a desconsideração da figura da Queixa ao Provedor de Justiça 

Júlia Brilhante nº de aluno: 66274 Subturma 11, Turma B 

1. Introdução 

    No âmbito da Unidade Curricular de Direito Administrativo II, o tema das garantias administrativas assume uma importância crucial na salvaguarda dos direitos e interesses dos cidadãos perante a atuação do Estado.

    No presente trabalho, focaremos a nossa atenção nas garantias impugnatórias, com especial destaque para a queixa ao Provedor de Justiça, uma figura de relevo no sistema jurídico português. Apesar de abordarmos também as garantias petitórias de forma breve, o objetivo central deste estudo será analisar o papel e a eficácia da queixa ao Provedor de Justiça como forma de controlo da legalidade administrativa. 

    Inicialmente, faremos uma breve incursão nas garantias administrativas de modo geral, delineando a sua natureza e importância no contexto do Estado de Direito. Em seguida, exploraremos as garantias impugnatórias, destacando os seus principais instrumentos e procedimentos, com enfoque nas vias de impugnação administrativa e judicial. 

    No entanto, o ponto fulcral deste trabalho reside na análise crítica da queixa ao Provedor de Justiça. Assim, ao longo deste estudo, procuraremos compreender as razões subjacentes a essa desconsideração, examinando tanto os potenciais benefícios quanto às limitações da queixa ao Provedor de Justiça como instrumento de controlo da legalidade administrativa. Em última análise, pretendemos contribuir para uma reflexão crítica e esclarecedora sobre o tema, promovendo uma análise aprofundada e equilibrada das garantias impugnatórias no ordenamento jurídico português. 

2. Garantias administrativas 

    Na sua obra, Freitas do Amaral considera que as garantias administrativas são “as garantias que se efetivam através da atuação e decisão de órgãos da Administração Pública”. Por outras palavras, as garantias administrativas permitem que os indivíduos contestem diretamente os atos administrativos junto da Administração Pública, proporcionando mecanismos de defesa dentro da própria estrutura administrativa, constituindo-se como uma alternativa para os administrados buscarem uma resolução mais favorável fora do sistema contencioso, ou seja, sem recorrer aos tribunais. 

    Uma definição nítida e esclarecedora é apresentada por José F. F. Tavares, quando discute que “as garantias são os meios ou mecanismos previstos na Constituição e na lei para assegurar, de forma preventiva ou repressiva, a legalidade administrativa ou a defesa dos direitos e interesses legítimos dos seus destinatários.” 

    As garantias também podem ser vistas como um sistema de autocontrolo da Administração Pública. De acordo com Figueiredo Dias e Fernanda Oliveira, estas garantias são tidas como um mecanismo interno da própria Administração, estabelecido para garantir o seu próprio controlo de legalidade e mérito. 

    Freitas do Amaral distingue entre as garantias que se baseiam na legalidade e as garantias de mérito, ou seja, aquelas que não se concentram na análise da legalidade de um ato, mas sim no seu mérito ou valor intrínseco, considerando perspectivas não jurídicas. Ainda, o autor faz distinção entre as garantias petitórias e as garantias de tipo impugnatório. Como iremos ver, as primeiras têm por base um pedido, enquanto que as segundas, têm por base uma impugnação, tal como o próprio nome indica.

3. Garantias petitórias

    Como o foco deste estudo são as garantias impugnatórias, vou fazer apenas umas breves considerações sobre as garantias petitórias. As garantias petitórias recebem este nome porque representam o direito de solicitação junto da Administração Pública, sem necessariamente implicar a prévia realização de um ato administrativo. Nesta categoria, conseguimos enumerar cinco espécies de garantias petitórias: o direito de petição, o direito de representação, o direito de queixa, o direito de denúncia e o direito de oposição administrativa

4. Garantias impugnatórias

    Diferente seria falar sobre as garantias impugnatórias. As garantias impugnatórias são “aquelas em que, perante um ato administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse ato, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos com vista à sua revogação, anulação administrativa ou modificação” 4 , conforme resulta do art. 184º, n os 1 e 2 do CPA. O propósito das garantias é sempre evitar a adoção de uma conduta ilegal, inadequada ou inoportuna por parte da Administração Pública, assumindo uma postura repressiva contra tais comportamentos.

    De acordo com Freitas do Amaral, há quatro espécies de garantias impugnatórias: a reclamação, o recurso hierárquico, os recursos hierárquicos impróprios e por último, o recurso tutelar. 

    Em primeiro lugar, de acordo com o art. 191º do CPA Administrativo, a reclamação é definida como um meio direto de contestação dirigido ao autor do ato ou da omissão. Seguindo a posição de Marcelo Rebelo de Sousa, o direito de reclamação é atribuído ao particular que se sente prejudicado por um determinado ato administrativo, permitindo-lhe solicitar ao autor deste, a revogação ou alteração do mesmo, com base na ilegalidade ou inconveniência invocadas. 

    Por outras palavras, trata-se da possibilidade do autor do ato rever a sua própria decisão, com a prerrogativa de confirmá-la, revogá-la, anulá-la, declará-la nula, modificá-la, substituí-la ou simplesmente corrigi-la, sempre orientado pelos princípios da boa administração7 (art. 5º do CPA). De certa forma, trata-se de uma "segunda oportunidade" para o autor agir corretamente, pressupondo que a lei o obriga a examinar novamente os seus atos. Na reclamação, em princípio, é possível contestar qualquer ato administrativo, mas não é permitido impugnar um ato administrativo que foi decidido previamente sobre uma reclamação ou um recurso administrativo, tendo em conta o art. 191º CPA. Quanto aos legitimados, o art. 186º do mesmo diploma estabelece que aqueles que tiveram algum direito lesado pelo efeito do ato administrativo são titulares da reclamação.

    Quanto à sua natureza jurídica, em geral, a reclamação tem caráter facultativo, conforme o art. 185º, nº 2 do CPA, e só se torna obrigatória se a lei assim o estabelecer. Os seus efeitos podem ser divididos em efeitos quanto ao prazo e efeitos quanto ao ato.Segundo o artigo 190º do CPA, em linhas gerais, a reclamação tende a suspender o prazo nos tribunais (artigo 59º, n os 4 e 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)), sendo que apenas retoma seu curso após a notificação da decisão tomada em relação à impugnação administrativa ou após o término do respectivo prazo legal. Essa suspensão não impede que o interessado inicie a impugnação contenciosa enquanto a impugnação administrativa estiver em andamento, nem de solicitar medidas cautelares. Quanto ao efeito do ato, a reclamação não suspende o ato já proferido, o qual continuará a produzir os seus efeitos (art. 189º , nº1 do CPA). 

    Neste contexto, a doutrina apresenta divergências: Vasco Pereira da Silva, por exemplo, advoga o fim das impugnações obrigatórias, argumentando que estas violam os princípios da separação dos poderes e da desconcentração administrativa, além de restringirem o acesso à justiça e ao direito à tutela jurisdicional efetiva, ao condicionarem ou limitarem a impugnação imediata de atos administrativos lesivos por meio de garantias administrativas.8 Por outro lado, Vieira de Andrade sustenta que a exigência legal de impugnação administrativa obrigatória para acesso imediato aos tribunais é justificada por razões de interesse público, sem prejudicar de forma desproporcional ou arbitrária a efetiva proteção judicial dos cidadãos.

    Por fim, no que diz respeito ao prazo da reclamação, o art. 191º, nº 3 do CPA estabelece um prazo de 15 dias para sua apresentação, contados a partir da data de notificação, conforme estipulado no art. 188º, nº2 do CPA. Após a apresentação da reclamação, os contra-interessados devem ser notificados para possíveis alegações, e o órgão decisório tem um prazo de 30 dias para proferir a decisão, conforme previsto no artigo 192º do mesmo preceito legal. 

    Ao analisarmos os artigos 193º a 199º do CPA, podemos compreender que o recurso é o instrumento através do qual um indivíduo pode contestar um ato administrativo prejudicial ou omisso. Nesse caso, o recurso será apresentado ao superior hierárquico daquele que praticou o ato.

    Segundo a noção apresentada por Freitas do Amaral, o recurso hierárquico pode ser definido como a “garantia administrativa dos particulares que consiste em requerer ao superior hierárquic de um órgão subalterno a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele praticado ou a prática de um ato ilegalmente omitido pelo mesmo.” 

    Conforme a definição fornecida por Marcelo Rebelo de Sousa, “o recurso constitui um dos mecanismos através dos quais o superior hierárquico pode exercer os seus poderes de intervenção sobre o resultado do exercício das competências do subalterno, designadamente os poderes de supervisão e de substituição, assegurando-se assim a preferência de princípio por sua vontade sobre a dos escalões hierarquicamente inferiores, em coerência com as suas responsabilidades e legitimidade democráticas acrescidas”.

    Nos casos de impugnação de atos ilegais, como por exemplo, o de reação contra a omissão legal de atos, o superior hierárquico é capaz de ser substituído ao subalterno, só no caso de estar dotado de competência exclusiva e portanto, neste sentido, este só pode dispuser ao subalterno a prática de atos que se apresentarem apropriados.

    Segundo Freitas do Amaral, o recurso hierárquico assume uma estrutura tripartida, na qual inclui, em primeiro lugar, o recorrente, já que é o particular que interpõe no recurso; em segundo lugar, o recorrido, ou seja, o órgão subalterno de cuja decisão é objeto de recurso (também denominado de “órgãos a quo”; e por fim, o órgão decisivo, o órgão superior para quem se apela e que deve julgar legalmente o recurso (também chamado de “ad quem”). Quando o recurso hierárquico assume um efeito suspensivo, há uma suspensão da eficácia do ato recorrido de forma automática, ficando suspenso até à decisão final do recurso.

    Segundo o art. 189º, n os 2 e 4, se o recurso hierárquico não tiver efeito suspensivo, o ato recorrido permanece em vigor até que a autoridade hierarquicamente superior competente decida sobre ele. No entanto, outro superior pode, de forma oficiosa ou a pedido do interessado, suspender o ato recorrido sem prejuízo. Se um recurso hierárquico for interposto contra um determinado ato administrativo e o órgão competente não se pronunciar no prazo normal de 90 dias, aplica-se o previsto no CPTA, nos artigos 66º e seguintes, referente à ação administrativa para compelir a prática do ato devido. Esta ação pode ser cumulada com qualquer um dos pedidos especificados nas alíneas f) a k) do artigo 2º do mesmo preceito legal. 

    As decisões dos recursos hierárquico podem assumir três tipos, sendo estas a rejeição do recurso, que acontece quando o órgão decisória se recusa a aceitar e considerar o recurso por detalhes formais; a negação de provimento, que ocorre quando a decisão do recurso, abordando a questão principal, é desfavorável ao argumento do recorrente, resultando na manutenção do ato original contestado; e por último, a concessão de provimento, que se dá quando a questão principal é decidida favoravelmente ao pedido do recorrente, podendo a decisão do recurso dar azo à revogação, anulação, modificação ou substituição do ato recorrido.

5. Recursos hierárquicos impróprios 

    Nos casos em que um recurso administrativo é apresentado de um órgão de uma entidade coletiva pública para outro órgão dessa mesma entidade, sem uma relação hierárquica entre eles, trata-se de um recurso hierárquico impróprio. 

6. Recurso tutelar 

    O recurso tutelar vem previsto no art. 199º, n os 3, 4 e 5 do CPA, e pode ser definido como o recurso administrativo que é “interposto de um ato ou omissão de uma pessoa coletiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa coletiva pública que sobre ela exerça poderes de tutela ou de superintendência” 15 . O objetivo do recurso tutelar é permitir que o superior hierárquico reveja as decisões tomadas pelo órgão subalterno, garantindo a conformidade com a legislação.

7. Queixa ao Provedor de Justiça 

    Por fim, mas não menos importante, é necessário destacar a figura do Provedor de Justiça, garantido pelo art. 23º da CRP, o qual permite que os cidadãos apresentem queixas por ações ou omissões ao Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça funciona como um órgão independente, legitimado pelo seu próprio estatuto, e tem como principal função a defesa e promoção dos direitos, liberdade, garantias e interesses legítimos dos cidadãos. Além disso, podemos considerar que o Provedor de Justiça funciona como “um contributo para a realização da democracia participada e realçando a informalidade dos seus procedimentos como facilitadora da participação política .” 

    Qualquer pessoa pode recorrer ao Provedor de Justiça, comunicando os fatos que fundamentam a sua queixa e os argumentos que a sustentam, os quais devem sempre estar fundamentados na ilegalidade ou injustiça da Administração Pública. Além disso, a queixa ao Provedor de Justiça também é uma importante garantia em casos de má administração ou de demora na resolução de litígios. 

    Alguns especialistas do Direito Administrativo, desconsideram esta figura. Assim, a meu ver, estas são as conclusões a que cheguei: apesar do Provedor de Justiça desempenhar um papel importante na proteção dos direitos dos cidadãos, as suas recomendações muitas vezes não são vinculativas. Por outras palavras, significa que, mesmo quando o Provedor de Justiça identifica uma irregularidade ou injustiça cometida pela Administração Pública, as autoridades não são obrigadas legalmente a seguir as suas recomendações. Isso pode resultar em uma percepção de falta de eficácia por parte dos cidadãos, especialmente se não houver uma consequência tangível para a Administração Pública quando são identificados problemas. 

    A segunda razão que pode levar à desconsideração da figura do Provedor de Justiça é o facto de que o processo de tratamento das queixas pelo Provedor de Justiça pode ser demorado e complexo. Muitas vezes, os cidadãos muitas vezes enfrentam longos prazos de espera para obter uma resposta às suas queixas, o que pode ser frustrante, especialmente quando se trata de problemas urgentes. Além disso, o processo pode ser burocrático e exigir uma quantidade significativa de documentação e informações, o que pode desencorajar alguns cidadãos de recorrer ao Provedor de Justiça. 

    De seguida, o escopo da atuação do Provedor de Justiça pode ser limitado em certos casos. Por exemplo, questões que de cariz político, em que envolve decisões estratégicas do Governo podem estar fora da competência do Provedor de Justiça. Portanto, em algumas situações, o Provedor de Justiça pode não ser capaz de oferecer uma solução satisfatória para os cidadãos que apresentam queixas. 

    Por fim, há quem defenda que existem outras formas mais eficazes de lidar com problemas relacionados à Administração Pública. Por exemplo, recorrer aos tribunais administrativos pode oferecer uma solução mais rápida e eficaz em alguns casos. Ainda, caso estejamos perante situações que envolvam danos materiais ou pessoas, as ações de responsabilidade civil contra o Estado podem ser uma alternativa mais adequada. 

    Contudo, existem algumas vantagens e benefícios de recorrer à queixa ao Provedor de Justiça, tais como o acesso facilitado, ou seja, esta figura oferece uma via de acesso relativamente simples e acessível para os cidadãos que desejam contestar ações ou omissões da Administração Pública, sem a necessidade de envolvimento direto em processos judiciais complexos; a independência e a imparcialidade, visto que o Provedor de Justiça garante uma análise imparcial e independente das queixas apresentadas pelos cidadãos; a gratuitidade, pois o processo de apresentação de uma queixa ao Provedor de Justiça é geralmente gratuito para os cidadãos, o que significa que não há custos financeiros envolvidos; investigação e mediação, por outras palavras, o Provedor de Justiça tem autoridade para investigar as queixas apresentadas e pode mediar entre as partes envolvidas na tentativa de encontrar uma solução satisfatória para o problema, muitas vezes evitando litígios prolongados e custosos e por fim, após investigar uma queixa, o Provedor de Justiça pode emitir recomendações à administração pública sobre como corrigir uma situação injusta ou ilegal. Embora essas recomendações não sejam vinculativas, muitas vezes são levadas em consideração pelas autoridades públicas.

8. Conclusão 

    À luz da análise realizada, torna-se evidente a importância das garantias administrativas como elementos fundamentais na proteção dos direitos e interesses dos cidadãos perante a atuação do Estado. As garantias impugnatórias, em particular, desempenham um papel crucial ao oferecer mecanismos para contestar atos administrativos ilegais ou abusivos, contribuindo assim para a promoção da legalidade e da justiça no âmbito da administração pública. 

    No contexto das garantias impugnatórias, a queixa ao Provedor de Justiça emerge como uma via de recurso relevante e acessível para os cidadãos que se sintam lesados pela atuação da administração pública. Ao oferecer um canal de comunicação direto entre os cidadãos e a instituição do Provedor de Justiça, esta figura desempenha um papel crucial na resolução de conflitos e na correção de eventuais irregularidades administrativas. 

    Porém, como foi discutido ao longo deste trabalho, a queixa ao Provedor de Justiça não está isenta de críticas e desafios. Algumas vozes questionam sua eficácia e relevância, apontando para possíveis limitações em termos de vinculação das recomendações emitidas, morosidade processual e limitações de competência. Apesar destas críticas, deve-se reconhecer o papel valioso que a queixa ao Provedor de Justiça desempenha no sistema jurídico-administrativo português. 

    Em última análise, a análise crítica e equilibrada das garantias impugnatórias, com especial destaque para a queixa ao Provedor de Justiça, é essencial para o desenvolvimento contínuo do Direito Administrativo, visando garantir uma Administração Pública mais eficiente, transparente e responsável perante os cidadãos que serve.

9. Referências 

● DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 4ª edição, Volume II, Coimbra, Editora Almedina, 2018 

● FERNANDA PAULA OLIVEIRA E JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 4ª edição, Coimbra, Editora Almedina, 2010 

● JORGE DE SÁ e MANUEL MEIRINHO MARTINS, “O Exercício do Direito de Queixa como Forma de Participação Política - O caso do Provedor de Justiça (1992-2004)”, Lisboa, 2005 

● JOSÉ FERNANDES FARINHA TAVARES, “Administração Pública e Direito Administrativo”, 3ª edição, Coimbra, Editora Almedina, 2007 

● JULIANA FERRAZ COUTINHO E RICARDO PERLINGEIRO - “Direito Administrativo de Garantia. Contributos sobre os Mecanismos de Proteção dos Administrados”, Porto, Editora Biblioteca Red, 2018 

● MARCELO REBELO DE SOUSA, “Lições de Direito Administrativo”, Volume I, Lisboa, Editor Pedro Ferreira, 1995

● MARCELO REBELO DE SOUSA, “Direito Administrativo Geral - Atividade Administrativa”, 1ª edição, Tomo III, Lisboa, Editora D. Quixote, 2007 

● SÉRVULO CORREIA, “Noções de Direito Administrativo”, Volume I, Lisboa, Editora Danúbio Lda., 1982 

Legislação 

● CARLA AMADO GOMES E TIAGO SERRÃO - “Coletânea de Legislação de Direito Administrativo”, 12ª edição, Lisboa, Editora AAFDL, 2022 

●TIAGO FIDALGO DE FREITAS - “Constituição da República Portuguesa e atos normativos complementares”, 2ª edição, Lisboa, Editora AAFDL, 2021 

● Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), disponível online em ::: Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro 

● Lei nº 19/95, 13 de julho, disponível online em Lei n.º 19/95 | DR 

● Lei Orgânica nº 1-B/2009, de 7 de julho, disponível online em Lei Orgânica n.º 1-A/2009 | DR 

● Decreto-Lei nº 81º-A/96, de 21 de junho, disponível online em Decreto-Lei n.º 81-A/96 | DR 

● Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97, de 14 de fevereiro, disponível online em Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97, de 14 de fevereiro 

Jurisprudência 

● Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18/12/2003, no Processo 0899/03 , disponível online em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/7fb41bf8d134603e80256e1b0038267a?OpenDocument &ExpandSection=1 

● Acórdão nº 404/2012 do Tribunal Constitucional de 08/10/2012, no Processo nº 773/11, disponível online em TC > Jurisprudência > Acordãos > Acórdão 404/2012 .

P.S. - Peço desculpa Sra. Professora, mas não consegui colocar as notas de rodapé aqui no blog porque não percebo muito bem como funciona. Porém, na versão impressa do trabalho coloquei-as. Peço que tenha isso em consideração.