Trabalho Blog - Maria Ribeiro
Direito Administrativo II
Responsabilidade Objetiva
Direito Administrativo II
Índice
- Introdução
- Desenvolvimento
- Responsabilidade civil da Administração
- Responsabilidade objetiva
- Visão crítica
- Análise do acordão
- Conclusão
- Referências
I. Introdução
Desde os primórdios da Civilização que a responsabilidade civil foi um meio necessário, ainda mais é em sociedades complexas, competitivas e abertas ao exterior, em que todos correm riscos e podem, mesmo sem má intenção, causar danos aos outros. E o que se diz dos indivíduos, das empresas e de outras organizações privadas, não se pode deixar de aplicar ao Estado e às entidades públicas menores.
Numa primeira noção, a responsabilidade civil corresponde ao conjunto de factos que dão origem à obrigação de indemnizar os danos sofridos por outrem, ou seja, consiste numa fonte de obrigações baseada no princípio de ressarcimento de danos.
A responsabilidade civil da Administração, em concreto, apresenta certas particularidades e o seu alcance e significado jurídico são bem mais restritos que a responsabilidade civil em si, como iremos ver em seguida.
Neste trabalho, irei desta forma analisar de forma aprofundada a temática da responsabilidade civil da Administração, mais especificamente a responsabilidade objetiva.
II. Desenvolvimento
- Responsabilidade Civil da Administração
Ao exercer o poder administrativo, através de regulamento, contrato administrativo ou simples operação material, a Administração Pública pode causar prejuízos aos particulares.
Como já foi dito a responsabilidade civil da Administração apresenta certas afinidades, e o seu alcance e significado jurídico são mais restritos que a responsabilidade civil em si. Mas na verdade, embora a responsabilidade civil decorrente do exercício da função administrativa apresente algumas particularidades, não é essencialmente diferente do instituto homólogo regulado pelo direito privado: uma e outra podem ser fonte autónoma de relações jurídicas de natureza obrigacional. Desta forma, esta pode ser classificada em responsabilidade delitual ou extracontratual e responsabilidade obrigacional ou contratual. A primeira está ligada ao incumprimento de um dever legal. Relativamente à segunda classificação, esta diz respeito ao incumprimento de uma relação jurídica preexistente (obrigação estipulada num contrato).
Hoje em dia reconhece o Direito, de forma mais ou menos ampla, que a garantia dos direitos e interesses dos particulares postula a obrigação das pessoas coletivas públicas procederem à reparação dos prejuízos causados a outrem por facto dos seus órgãos ou agentes.
Esta obrigação tem como fonte a lei e resulta da insuficiência da garantia anulatória, por duas ordens de razões: a primeira prende-se com os próprios limites da execução da decisão de anulação. Como por exemplo a reintegração de um funcionário ilegalmente demitido não repara, por si só os danos morais daí advenientes. A segunda razão tem a ver com o facto de que as simples operações materiais, que muitas vezes causam danos apreciáveis aos particulares, não sendo atos que produzam efeitos jurídicos, são insuscetíveis de recurso de anulação. Um exemplo concreto é o caso de um cirurgião do hospital público que, por negligência, deixa o bisturi no corpo do doente após a operação causando-lhe dores e forçando- o a ter despesas para o retirar.
A função principal do instituto da responsabilidade civil é, em qualquer caso e em ambos os ramos considerados, ressarcir ou indemnizar prejuízos que, segundo o curso normal dos acontecimentos, não deviam ter ocorrido, ou seja, colocar o lesado na situação em que o mesmo se encontraria, caso tudo se tivesse passado como seria de esperar de acordo com o que é habitual acontecer. Importa aqui, esclarecer que indemnizar significa eliminar a perda in natura, real, infligida em interesses juridicamente protegidos (reconstituição em espécie ou in natura); não sendo isso possível, haverá então que proceder à reparação por sucedâneo ou equivalente pecuniário.
Tal como refere o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, o processo de criação e evolução do Direito Administrativo tem sido conturbado, passando por uma “infância difícil”, repleta de “traumas” e promiscuidades entre funções de julgar e administrar.
A Administração Pública pode ser entendida numa vertente objetiva, remetendo para a atividade desenvolvida pelo Estado e suas entidades no âmbito de gerir os recursos e tomar posições racionais (de modo a satisfazer as necessidades da população), ou numa vertente subjetiva, demonstrando a estrutura organizacional da Administração.
Quanto ao exercício da função administrativa, este implica frequentemente o uso de poderes de autoridade, podendo suceder que em consequência de tal exercício sejam causados prejuízos a terceiros. Por exemplo, quando um ato administrativo é dotado de vícios formais, desvio de poder, violação de lei, ou, quando a Administração incumpre certos deveres determinados num contrato administrativo. Nesses casos, há claramente um ato ilícito por parte da Administração, surgindo assim a obrigação de indemnizar.
Porém, há outros casos em que a Administração não praticando nenhum ato ilegal nem executando nenhuma operação material ilícita, incorre, mesmo assim, no dever de indemnizar prejuízos emergentes da sua atuação: é o que acontece, com os danos provocados pelo risco inerente ao exercício inerente de certas atividades especialmente perigosas, e bem assim com os atos ilícitos que imponham aos particulares formas de sacrifício especial dos seus direitos.
Em todas situações verificamos a Administração Pública causa prejuízos a outrem, e que a lei resolve obriga-lá a indemnizar esses prejuízos. É problema da responsabilidade civil da Administração decorrente do exercício da função administrativa.
Constata-se então que, independentemente do caso, quando a Administração provoca prejuízos a outrem, estado subjugada à lei, é obrigada a responder sobre os seus atos, segundo o artigo 22º da Constituição da República Portuguesa.
Particularmente no domínio extracontratual ou delitual, a diversidade de natureza jurídica das atuações da Administração que estão na origem de tais situações torna, por outro lado, facilmente apreensível a relação de complementaridade entre princípio da legalidade da Administração, o princípio da sua responsabilidade, e a articulação que entre estes dois princípios se estabelece no quadro de um Estado de Direito.
Exige-se que o exercício da função administrativa, nomeadamente de quaisquer prerrogativas de autoridade, se faça de acordo com a Constituição e a lei. Deste ponto parte que a tutela jurídica primária dos cidadãos, a efetivar através de ação administrativa especial, implique, quer a eliminação dos atos de autoridade indevidamente praticados, quer a prática de atos da mesma natureza indevidamente omitidos e, em ambos os casos, com todas as consequências nos plano legal e de facto. Na grande maioria das situações tal será suficiente para assegurar a tutela efetiva dos direitos dos particulares, ou seja, permitirá colocá-los na situação em que se encontrariam, caso não houvesse sido cometida qualquer ilegalidade.
Todavia, quando tal não aconteça, seja por razões atinentes ao regime de execução de sentenças ou por quaisquer outras razões e, bem assim, em todos os demais casos em que ou estão em causa atos de autoridade lesivos que não devem ser eliminados, ou operações materiais ilícitas ou especialmente perigosas causadora de danos a particulares, que estes não tenham de suportar de acordo com uma composição justa dos interesses em causa, pode haver lugar à constituição de obrigações de indemnização autónomas.
Nestes casos, a efetivação da responsabilidade civil realiza-se através de uma ação administrativa comum e corresponde, assim, a uma forma de defesa jurídica dos direitos de cada um destinada a situações em que a eliminação dos danos causados a tais direitos por atuações públicas não seja possível através dos meios de tutela primária. A responsabilidade civil da Administração representa, por isso, a última linha de defesa do Estado de Direito.
Quando se fala em responsabilidade civil da Administração, vulgarizada na doutrina administrativa, não significa que necessariamente que ela seja regulada por normas de direito civil, aliás na grande maioria dos casos esta responsabilidade é regulada por normas de direito administrativo. A expressão civil não faz referência a um certo ramo do direito, apenas significa que se trata de uma responsabilidade por perdas e danos, que se traduz na obrigação de indemnizar os prejuízos causados pela Administração aos particulares.
Nos dias de hoje, para o Senhor Professor Vieira de Andrade a responsabilidade civil deixa de ser “civil” por ser vista da perspectiva da Administração equiparada ao cidadão, é “civil” por ser encarada da perspetiva da atividade administrativa. Assim a responsabilidade já não é civil do lado ativo, ou seja, por o Estado agir como privado, mas sim do lado passivo, o Estado tem de indemnizar danos causados aos particulares por quaisquer atividades ou omissões dos diversos poderes públicos.
Esta expressão pode causar algumas questões, na medida em que a Administração é composta pelo Estado, pessoas coletivas de Direito Público e pessoas singulares que as representam, desempenhando várias funções. Contudo, é de realçar que a responsabilidade da Administração em sentido formal, subdivide-se em responsabilidade do Estado e das restantes pessoas coletivas de Direito Público e responsabilidade dos titulares dos seus órgãos, dos funcionários e de outros agentes públicos. Deste modo, trata-se de duas realidades independentes.
Por responsabilidade da Administração entende-se segundo o Senhor Professor Freitas do Amaral a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de atividades de gestão privada. Desta forma, pressupõem-se desde logo, um conduta anormal ou então perigosa e, por outro lado, é pensável a reconstituição natural.
Concluo que responsabilidade civil da Administração se traduz numa reação do Direito a danos causados a particulares, seja esta por facto ilícito, pelo risco ou, na medida em que justificado pela própria ordem jurídica e destina-se a repor a situação inicial daqueles mesmos particulares. E por isto isso implica uma indemnização (artigo 562º Código Civil).
O tema da responsabilidade civil da Administração Pública ganhou grande atualidade, em virtude da Constituição lhe deixar um artigo específico, o artigo 22º e autónomo do da responsabilidade dos funcionários e agentes, o artigo 271º.
2. Responsabilidade objetiva
- Responsabilidade por funcionamento anormal do serviço
Por regra, perante factos ilícitos, há obrigação de indemnizar quem tem culpa. E se não se souber quem tem culpa, perante um ato ilícito da Administração Pública? Deve excluir-se a culpa do Estado? Não, pois, nesse caso os lesados ficariam sem qualquer indemnização.
A responsabilidade objetiva é uma das modalidades de responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública e ocorre quando não há culpa imputável.
Um das direções em que o direito administrativo da responsabilidade civil da Administração foi no sentido de um cada vez maior responsabilização da Administração em ordem à proteção dos lesados. Nessa linha, constituem marcos decisivos quer a autonomização do princípio da responsabilidade da Administração, quer o reconhecimento de uma das consequências mais significativas de tal autonomização, a que respeita a culpa de serviço ou falta de serviço.
O funcionamento anormal do serviço público, provoca, muitas vezes, factos ilícitos, Todavia, estes ocorrem muitas vezes pela coordenação de pequenas falhas em vários fatores, não havendo propriamente culpa individual de ninguém. Neste casos a jurisprudência reconhece responsabilidade objetiva da Administração Pública.
O princípio tradicional em matéria de responsabilidade por facto ilícito é o de a mesma ter uma base subjetiva, só há obrigação de indemnizar se houver culpa. No entanto, a culpa é uma noção iminentemente subjetiva, pois só indivíduos agem com culpa. Para se considerar que uma pessoa coletiva agiu com culpa, é preciso imputar essa culpa a um ou mais indivíduos que tenham atuado, no exercício das suas funções, ao serviço dessa pessoa coletiva.
Muitas vezes na prática que não é fácil, ou é mesmo impossível, apurar de quem foi a culpa de uma atuação de um serviço público. Emprega-se então a expressão culpa do serviço, ou falta de serviço, para se significar um facto anónimo e coletivo de uma administração em geral mal gerida, dada a dificuldade de descobrir os seus verdadeiros autores.
O Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral apresenta como exemplo o caso versado no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de janeiro de 1966 (caso muralha do Porto).
Em concreto, o Estado foi declarado responsável pelos danos causados pelo desmoronamento de uma muralha antiga, existente na cidade do Porto, que destrui casas e causou mortes, em virtude da omissão das obras públicas de conservação que se impunham.
A questão é, supondo que não era possível determinar com precisão os órgãos ou agentes responsáveis pela omissão seria justo excluir pura e simplesmente a responsabilidade do Estado? O Senhor Professor diz que não, pois os lesados e suas famílias ficariam sem qualquer indemnização, mesmo que tivessem perdido a única ou principal fonte de sustentação do rendimento familiar. Mas, por outro lado, seria fictício, além de injusto imputar formalmente o facto danoso a este ou aquele funcionário, escolhido mais ou menos ao acaso.
Relativamente à minha opinião pessoal sobre o caso penso que não, mesmo que não seja possível determinar com precisão os órgãos ou agentes responsáveis pela omissão, não seria justo excluir pura e simplesmente a responsabilidade do Estado. O princípio da responsabilidade do Estado por danos causados por omissão deriva do dever geral de proteção aos cidadãos e de zelar pelo interesse público. Neste caso específico, se as obras públicas de conservação eram necessárias para evitar danos, mortes e prejuízos, e o Estado, como entidade responsável pela gestão do património público e pela segurança dos cidadãos, não tomou as medidas necessárias para realizar essas obras, então ele é responsável pelos danos decorrentes da omissão. A ausência de identificação precisa dos órgãos ou agentes responsáveis não deve exonerar o Estado de sua responsabilidade, pois ele tem o dever de garantir que as medidas adequadas sejam tomadas para proteger os cidadãos e seus bens. Assim, o Estado deve ser responsabilizado e obrigado a reparar os danos causados, mesmo que não seja possível atribuir a culpa a uma entidade específica dentro da estrutura estatal.
O Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 10 de julho de 1969, admitiu expressamente, a responsabilidade exclusiva da Administração nos casos de simples mau funcionamento de serviços. E jurisprudência posterior dos tribunais administrativos consolidou a doutrina da responsabilidade objetiva da Administração por facto ilícito, nos artigos 7º e 9º do Regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas.
B) Responsabilidade pelo risco
A responsabilidade objetiva abrange mais duas zonas de extensão considerável, desde já a responsabilidade por factos causais e por atos ilícitos.
O regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e das demais entidades públicas declara no seu artigo 11º sobre a responsabilidade fundada no risco. Assim, constituem exemplos de fonte de responsabilidade objetiva casos como danos causados por manobras, exercícios ou treinos com armas de fogo por parte das Forças Aramadas ou das forças de polícia; danos causados pela explosão de paióis militares ou centrais nucleares e danos causados involuntariamente por agentes da polícia em operações de manutenção da ordem pública ou de captura de suspeitos da prática de algum crime.
C) Responsabilidade por ato ilícito
O legislador do regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e das demais entidades públicas adotou uma perspetiva muito ampla, que vai muito para além da responsabilidade por ato ilícito em sentido próprio no seu artigo 16º.
A indemnização pelo dano causado pode resultar de uma violação ou de sacrifício. Interessa aqui perceber que somente no primeiro caso há responsabilidade civil fundada na justificação de um ato, positivo ou negativo, ilícito, isto é, há um ato danoso que seria à partida ilícito, mas que, por haver uma causa de justificação se torna lícito. No segundo caso, apenas está em causa um mero problema de compensação de um sacrifício. Neste sentido, o legislador teve de delimitar a especialidade e a normalidade dos danos ou encargos no seu artigo 2º do regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e das demais entidades públicas.
Desta forma constituem exemplo de fonte de responsabilidade objectiva por ato ilícito, ou pelo sacrifício, casos como a expropriação por utilidade pública; a requisição por utilidade pública; as servidões administrativas,; a ocupação temporária de terrenos adjacentes às estradas para execução de obras públicas; o exercício do poder de modificação unilateral do contrato administrativo e a existência de uma causa legítima de inexecução de sentença de um tribunal administrativo preferido contra a Administração.
* Todos estes casos, e outros semelhantes, ficam cobertos pela lei, que obriga a Administração a indemnizar os lesados. A lei é suficientemente ampla para abranger as principais situações que a jurisprudência revela como devendo constituir e a Administração em responsabilidade objetiva.
Nota - A redação da nossa lei não deixa de ser prudente, isto porque se o Direito fosse longe demais o Estado não teria capacidade financeira para suportar o pagamento de todas as indemnizações a que seria condenado. Além de que não é acertado a construção de uma sociedade na base da transferência de todos os riscos para o Estado. E por isso o legislador condiciona o dever de indemnizar à verificação da existência dos requisitos da especialidade e da anormalidade do prejuízo. Assim, só há obrigação de indemnizar os prejuízos especais e anormais. Não haverá responsabilidade objetiva da Administração por danos que se possam considerar como danos comuns (recaem genericamente sobre todos os cidadãos) e normais (habituais).
III. Visão Crítica
Para em concreto perceber esta ideia de como a responsabilidade objetiva se aplica, vou analisar em seguida o Acórdão 1133/13.PBESNT de 2 de julho de 2020 do Tribunal Central Administrativo Sul.
O Acórdão diz-nos que F interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativa e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a presente ação, onde A e Recorrente peticionava a condenação dos RR, Ministério da Saúde e Instituto de Emergência Médica, a pagar-lhe uma indemnização por responsabilidade civil extracontratual, no montante de 30.000.00€, por danos não patrimoniais decorrentes da morte da sua mãe e de 20.000.00€, por danos patrimoniais montantes acrescidos de juros vincendos.
Foi excepcionada pelo Ministério da Saúde a sua ilegitimidade passiva. Nessa sequência, foi oficiosamente determinado a intervenção do Estado Português, que foi citado para contestar.
Por despacho de 12703/2019, o Ministério da Saúde e o Estado Português foram julgados partes ilegítimas e absolvidas da instância, que prosseguiu contra o INEM.
O Recorrente alega as suas formulações e o Recorrido INEM formula as suas contra-alegações e são apresentados os factos e a sua fundamentação.
Relativamente à minha visão crítica após a análise deste acórdão posso colocar quatro pontos fundamentais relativamente à responsabilidade objetiva:
- Alcance da responsabilidade objetiva - até que ponto a responsabilidade objetiva se aplica neste caso especifico do serviço público de saúde, como o INEM. Embora o artigo 22º da Constituição estabeleça o princípio da responsabilidade do Estado e de outras entidades públicas por danos causados no exercício das suas funções, até que ponto essa responsabilidade se estende em termos de causas de pedir e de atos abrangidos?
- Exigência de prova e ónus argumentativo - o texto destaca que a responsabilidade objetiva requer a verificação cumulativa de vários pressupostos, incluindo o facto ilícito, a ilicitude, o dano e o nexo de causalidade. Como esses pressupostos são interpretados e aplicados em casos que envolvem serviços de saúde, como o transporte de emergência?
- Culpa do serviço/culpa pessoal - uma das discussões levantadas é sobre o mau funcionamento do serviço, que dispensa a culpa pessoal de um agente específico e se refere a um funcionamento anormal do serviço como um todo. Isso levanta questões sobre como distinguir entre ações individuais negligentes e falhas sistêmicas no serviço.
- Limites da causalidade - texto destaca que o recurso foi rejeitado com base na falta de prova de um facto ilícito que resultasse diretamente no dano alegado. Isso levanta questões sobre os limites da causalidade em casos de responsabilidade civil, especialmente quando há múltiplos eventos e fatores envolvidos.
- Avaliação do padrão de cuidado - a responsabilidade objetiva muitas vezes envolve a avaliação do padrão de cuidado esperado de uma entidade pública ou de seus agentes. Como esse padrão de cuidado é determinado e avaliado em casos que envolvem serviços de emergência e triagem médica?
Estas questões problematizam aspetos fundamentais da responsabilidade objetiva. No entanto, e para concluir a análise do acórdão, na minha perspetiva não há base necessária para atribuir responsabilidade objetiva no incidente que resultou na morte da mãe do autor. Na medida em que não houve uma conduta ilícita por parte do INEM, ou de seus agentes no caso em questão.
IV. Conclusão
Posso concluir que a responsabilidade objetiva é efetivamente um conceito fundamental no Direito Administrativo na medida em que a Administração é responsável pelos danos que os seus agentes, no exercício da suas funções, causam a terceiros, independentemente de culpa. Esta modalidade de responsabilidade tem como objetivo garantir a proteção dos direitos dos cidadãos diante o poder estatal, assegurando uma reparação justa em casos de danos provocados pela Administração.
Desta forma, é de grande importância ressaltar que a responsabilidade da Administração deve ser aferida com bastante diligência, mediante as particularidades de cada caso, para que o lesado não fique prejudicado, mas que os riscos também não sejam indevidamente transferidos para o Estado.
V. Referências
Luís Menezes Leitão, “Direito das Obrigações”, I (16ª edição , 2022), Almedina
Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018
Sérvulo Correia, Responsabilidade Civil da Administração, 1937
Tiago Viana Barra, Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, 2012
https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/lei/2007-34556775
https://www.oa.pt/upl/%7B915b1a77-e7cb-48fa-9b7c-3399815c19dd%7D.pdf
Trabalho realizado por:
Maria Borges Ribeiro
69980
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