Trabalho final - Acesso à Informação Administrativa vs Dados Pessoais.
Sumário: 1. O Direito ao Acesso à Informação Administrativa - 2. O Direito a Proteção de Dados Pessoais no Sistema Jurídico Português – 3. O Conflito entre o Acesso a Informação Administrativa e os Dados Pessoais – 4. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte – 5. Posição Crítica – 6. Conclusão – 7. Referência.
Resumo: Este artigo tem por objeto compreendermos uma das restrições do acesso à informação administrativa. O acesso à informação administrativa é uma das mais importantes dimensões da transparência administrativa no Estado de Direito Contemporâneo[1], contudo este acesso é limitado pela Constituição e a Lei. Iremos dissertar sobre o potencial conflito entre o acesso à informação administrativa não-procedimental e a proteção de dados pessoais, para isso precisaremos contextualizar o Direito ao acesso à informação administrativa, entenderemos o Direito da Proteção de Dados Pessoais, posteriormente falaremos sobre este conflito e a solução apresentada no sistema jurídico vigente com a análise de um acórdão.
1. O Direito ao Acesso à Informação Administrativa
O direito à informação, previsto no artigo 37º, nº1 da Constituição da República Portuguesa[2] , é uma garantia fundamental que se desdobra em três vertentes[3]: o “direito de informar”, de “se informar” e o “dever de ser informado”, tanto pelos meios de comunicação como pelos poderes públicos, conforme estipulado no artigo 48º, nº2 da CRP.
Com o desenvolvimento do Direito Administrativo, os cidadãos passaram a ter garantias perante a administração, refletindo o reconhecimento do indivíduo como parte ativa em um processo comunicativo e não apenas objeto de decisões unilaterais do Estado. Essas garantias, expressas no artigo 268º da Constituição, exigem que a administração atue com transparência e publicidade, tornando suas decisões acessíveis ao público e permitindo que os interessados conheçam as razões por trás de tais decisões.
A transparência administrativa é regulada principalmente pelo Código de Procedimento Administrativo [4] e pela Lei de Acesso aos Documentos Administrativos [5].
O CPA, nos artigos 82º a 85º, estabelece o acesso à informação administrativa procedimental, limitando-o aos interessados - todos aqueles que sejam titulares de posições jurídicas subjetivas diretamente suscetíveis de serem afetados pelas decisões que venham, ou possam vir, a ser tomadas no âmbito do procedimento - nos termos do nº1 do artigo 268 da CRP. Bem como quem se proponha atuar na defesa de interesses difusos, desde que – em qualquer dos casos - nele se constituam como tal no
procedimento (artigo 65, nºs 1, alíneas b), c) e d) e 2 do CPA).
Por outro lado, o nº1 do artigo 5º da LADA disciplina o acesso à informação administrativa não-procedimental,estabelece o acesso aos documentos administrativos já findos ou a arquivos ou registos administrativos, não exigindo a qualidade de interessado nos termos do nº2 do artigo 268[6], podendo ser consultada por todos os cidadãos, independentemente da demostração de qualquer outra imposição jurídica que justifique este acesso. O princípio de arquivo aberto está também consagrado no artigo 17 do CPA. Assim, todos têm o direito de acesso aos dados na posse da Administração Publica, através de um requerimento por escrito de acordo com o n.º 1 do artigo 12 da LADA. A Administração pode, e quanto a nós deve, efetuar registo escrito das pessoas que acedem aos dados de outrem por força do mesmo artigo.
É importante referir que a primeira versão da LADA, a Lei nº65/93 de Agosto, previu no artigo 18º deste diploma a criação da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos [7] atualmente encontra-se no artigo 9 da atual Lei, a quem cabe “zelar pelo cumprimento das disposições da presente Lei”, ou seja, do acesso aos documentos administrativos. A própria CADA refere[8] que: O acesso livre e geral dos documentos administrativos constitui o princípio basilar da LADA.
O direito ao acesso à informação administrativa não é absoluto e pode ser restringido em determinadas circunstâncias, como questões de segurança nacional, investigações criminais, sigilo fiscal e intimidade das pessoas, conforme previsto no n.º 2 do artigo 268º da Constituição, e o artigo 6 da LADA. Com esta imposição, notamos que o legislador constituinte idealizou um potencial conflito entre a norma que permite o acesso à informação administrativa e as normas que protegem as matérias aí elencadas, remetendo para a lei ordinária a solução destes conflitos. Nestes termos, expressa uma autorização constitucional para proceder a restrições. Contudo, estas limitações têm que
ser operadas em estrito cumprimento dos princípios constitucionais conformadores de toda a atividade administrativa.
2. O Direito da Proteção de Dados Pessoais
A proteção de dados pessoais em Portugal é um assunto de grande importância, especialmente em um cenário cada vez mais digitalizado. A CRP terá sido, a luz dos elementos escolhidos, a primeira Lei Fundamental a reconhecer, diretamente, alguma proteção constitucional aos titulares dos dados pessoais.[9]
No artigo 35 da CRP, o conceito de dados pessoais é delineado, conferindo aos cidadãos salvaguardas contra a recolha e o tratamento abusivo de dados informáticos de natureza
pessoal. Essa disposição constitucional estabelece uma base sólida para a proteção da privacidade dos indivíduos.
A CRP demonstra uma consonância com os termos e os princípios estabelecidos pela União Europeia no que se refere à proteção de dados pessoais. No seu artigo 35, a CRP adota conceitos definidos na Diretiva (UE) 2019/1024, como "dados pessoais" e "tratamento de dados".
Além das disposições na CRP, a legislação de proteção de dados pessoais é formalmente expressa no Código de Procedimento Administrativo (CPA/2015), através do princípio jurídico previsto no artigo 18º. A consagração deste princípio mostra de forma clara a concretização da Nova Administração Pública “…cuja génese (…) passa a centrar-se na relação jurídica administrativa, como conceito central de atuação.[10]”
O Regulamento Geral de Proteção de Dados[11] (RGPD) da União Europeia também desempenha um papel central neste contexto, estabelecendo diretrizes abrangentes para o tratamento de dados pessoais em toda a União. Aplica-se aos tratamentos de dados produzidos por sujeitos do Direito público e por sujeitos do Direito privado, visando garantir a privacidade e a segurança das informações dos cidadãos, complementando e fortalecendo a proteção prevista na legislação nacional portuguesa.
No âmbito português, o RGPD reforça os direitos dos cidadãos em relação ao tratamento de suas informações pessoais, conferindo uma base sólida para sua proteção. O nº2 do artigo 35 da CRP estipula a necessidade de instituir uma entidade administrativa independente voltada para a proteção de dados, em conformidade com a exigência da diretiva da UE de estabelecer uma autoridade de controlo. Esta autoridade deve atuar com total autonomia e ser investida de poderes de autoridade, conforme estabelecido no artigo 58 do RGPD.
Essa implementação em Portugal foi realizada por meio do artigo 3º da Lei de Proteção de Dados Pessoais (LPDP)[12], que culminou na criação da Comissão Nacional de Proteção de Dados [13], demonstrando o compromisso do país em assegurar a conformidade com os padrões europeus de proteção de dados pessoais.
A CNPD desempenha um papel fundamental na supervisão e aplicação do RGPD em Portugal, assegurando o cumprimento das disposições legais e a proteção dos direitos individuais.
3.Conflito entre o direito ao acesso à informação administrativa não - procedimental versus direito à proteção de dados.
Existem questões substanciais e orgânicas-regulatórias[14] relacionadas ao acesso a documentos administrativos contendo dados pessoais, que são denominados nominativos.
A questão substancial refere-se ao conflito entre a LADA e o RGPD no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais contidos nos documentos. Enquanto isso, a questão orgânico-regulatória aborda qual entidade tem competência para controlar o acesso a esses documentos: a CADA ou a CNPD? Estas questões estão interligadas à complexa evolução do quadro legislativo e ao histórico do diálogo ou (falta dele) entre as duas entidades.
Aquando do tratamento de dados pessoais contidos nos documentos, o conflito entre a LADA e o RGPD ocorre porque, muitas vezes, os documentos administrativos contêm dados pessoais sensíveis que devem ser protegidos de acordo com o RGPD, mas também podem ser de interesse público e sujeitos ao direito de acesso previsto na LADA, surgindo a necessidade de equilibrar o direito ao acesso à informação administrativa com a proteção dos dados pessoais dos indivíduos.
Para tal precisamos entender o que é documento nominativo. Por força da alínea b), nº1, artigo 3º da LADA considera-se nominativo “o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada”. São de classificar como documentos nominativos, nomeadamente, os que revelem informação de saúde, convicções ou filiações políticas e religiosas”.
Sob a LADA[15], um terceiro pode ter acesso à documentos nominativos mediante à duas condições: (a) autorização escrita explícita e específica do titular dos dados (b) demonstração de interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante após uma ponderação no quadro do princípio da proporcionalidade que justifique o acesso à informação. Já no RGPD[16], o acesso a documentos administrativos que contenham dados pessoais só é permitido se o tratamento for necessário para os interesses legítimos prosseguidos pelo responsável pelo tratamento ou por terceiros, desde que não prevaleçam os interesses ou direitos fundamentais do titular dos dados que exijam a proteção dos dados pessoais.
A disparidade linguística levanta questões sobre a natureza do interesse necessário para satisfazer a pretensão do terceiro de acesso à informação e sobre a distribuição do ónus da prova. No entanto, entendemos que, apesar das diferentes formulações, os requisitos são equivalentes em termos de exigência de proteção de direitos fundamentais constitucionalmente protegidos. Assim, um mero interesse de um terceiro, por si só sem ser devidamente fundamentado, será insuficiente para prevalecer sobre os direitos fundamentais à privacidade e proteção de dados. Considera-se que o ónus da prova de que não existe qualquer violação de dados pessoais impende sobre o requerente – e não sobre a administração que detém o documento, em resposta ao pedido do terceiro[17].
Perante pretensões de terceiros de acesso a documentos (administrativos) nominativos, a regra deve ser a de que a privacidade e a proteção de dados pessoais são salvaguardadas, salvo razões preponderantes em contrário e na medida em que estas existam[18].
Quanto à questão orgânico-regulatória, verificou-se um conflito positivo de competências quanto a questões relativas ao acesso, ou à recusa de acesso, a documentos administrativos. A Deliberação nº 241/2014, de 28 de janeiro da CNPD, como o Parecer nº 132/2014, de 8 de abril da CADA[19] são demonstrativas do conflito entre as duas Comissões, e dos entendimentos jurídicos diversos sobre as mesmas situações fácticas ou idênticas.
Sousa Pinheiro[20] refere que: “Afigura-se, em nome da segurança e previsibilidade das decisões dos órgãos públicos aplicadores do Direito, a delimitação das competências de duas entidades administrativas independentes não pode permitir que: (i) ambas se considerem competentes em situações semelhantes; (ii) ambas decidam de forma oposta, perante factualidades idênticas; (iii) exista uma manipulação por parte dos requerentes, selecionando a Comissão mais adequada para a decisão pretendida”.
Algumas entidades que desejam recusar o acesso a determinados documentos, alegando a presença de dados pessoais, solicitam um parecer à CNPD. Há uma presunção de que a resposta da CNPD será a de não conceder o acesso, utilizando essa decisão como justificativa para fundamentar a recusa do acesso a essa informação. Por outro lado, quando alguém deseja ter acesso a um documento específico mantido por uma entidade pública e seu pedido é indeferido, geralmente recorre à CADA. A perceção comum é que a CADA tende a considerar o documento como não nominativo, permitindo assim acesso livre e irrestrito, o que favorecerá a pretensão do requerente.
Sousa Pinheiro [21]entende que as interpretações jurídicas subjacentes aos conflitos positivos de competências, verificados entre as duas entidades administrativas independentes que funcionam no âmbito da Assembleia da República, devem ser reavaliados à face do CPA. Por outro lado, Miguel Assis Raimundo[22] entende que “ao consagrar, lado a lado, os princípios da administração aberta e da proteção de dados pessoais, sem expressar formas de articulação entre os respetivos domínios, o legislador manifestamente não quis resolver o aceso conflito institucional e de competências que atualmente envolve a CNPD e a CADA, e o âmbito substantivo que esses órgãos independentes regulam.”
A CADA, embora deva cumprir o artigo 35º da Constituição e a Lei de Proteção de Dados Pessoais (LPDP), pareceu priorizar a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), o que levou a lacunas na proteção de dados e ao acesso indiscriminado a informações.
Entendemos assim como o professor José Eduardo Figueiredo Dias[23] que as duas entidades precisam fazer uma ponderação ou concordância pratica entre os valores tantas vezes conflituantes da abertura e transparência administrativa e da garantia do acesso dos cidadãos à informação procedimental e aos arquivos e registos administrativos, por um lado, e a proteção dos dados pessoais, da reserva da vida provada e dos outros dados protegidos por lei por outro lado, seguindo o principio de proporcionalidade de acordo com a parte final do nº2 º do artigo 18 da CRP. Em seguida apresentaremos um acórdão representativo.
4.Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
No acórdão apresentado[24], a Requerente buscou acesso a informações sobre o reposicionamento de docentes colegas na carreira, alegando interesse legítimo na obtenção desses dados para análise e possível recurso judicial. A decisão foi baseada da interpretação e aplicação da LADA. A Requerente alegou um interesse direto e pessoal na obtenção dessas informações, com base no direito à tutela jurisdicional efetiva, conforme garantido pela Constituição.
O Ministério da Educação discordou da decisão de fornecer essas informações, argumentando que a Requerente não cumpriu os requisitos estabelecidos pela LADA para acesso a documentos nominativos, como a falta de autorização escrita dos titulares dos dados em questão.
A decisão do tribunal foi favorável à Requerente. O tribunal decidiu intimar o Ministério da Educação a fornecer à Requerente as informações solicitadas no prazo de 10 dias. Considerando que os documentos solicitados não continham informações pessoais nominativas e que, mesmo que o fossem que ela demonstrou um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante para justificar o acesso às informações sobre o reposicionamento dos docentes colegas na carreira. O tribunal concluiu que negar o acesso a essas informações equivaleria a negar o direito da Recorrida ao acesso à justiça e à informação, violando assim princípios constitucionais. Portanto, o tribunal não acolheu os argumentos do Recorrente e decidiu a favor da Recorrida.
5.Posição Crítica
O acórdão em apreço e no qual concordamos com a decisão, a Requerente demonstrou um interesse legítimo na obtenção das informações solicitadas, e o tribunal considerou que esse interesse era suficientemente relevante para justificar o acesso às informações.
É crucial considerarmos o interesse legítimo e pessoal envolvido, bem como a ausência de autorização dos titulares de dados, a fim de evitar que solicitações de acesso sejam motivadas por interesses indevidos, pois as decisões judiciais devem considerar não apenas os interesses imediatos das partes envolvidas, mas também os potenciais impactos mais amplos de tais decisões.
Adotamos a analogia proposta pelo Prof. Luís Filipe Colaço Antunes[25], que compara a Administração atual a uma "casa de vidro". A Administração é representada como transparente, permitindo o acesso público e evidenciando a transparência administrativa. No entanto, ressalta-se que, assim como em uma casa de vidro, há áreas mais reservadas e sensíveis, como os dados pessoais. E estes dados requerem cuidado especial devido à sua sensibilidade e à necessidade de preservar a privacidade e os direitos individuais dos cidadãos. Temos de garantir que a transparência não comprometa a privacidade e os direitos fundamentais dos cidadãos.
6. Conclusões
Na nossa exposição, trouxemos uma abordagem completa destes dois direitos fundamentais e os seus potenciais conflitos. O direito à informação administrativa constitui uma das manifestações fundamentais do princípio da transparência da Administração Pública enquanto o direito à proteção de dados pessoais ganhou uma nova dimensão, graças às tecnologias de informação e de comunicação e à Internet. Não é permitido, sem mais, aceder a documentos que sejam classificados como nominativos, ou seja, que contenham dados pessoais das pessoas envolvidas no processo em questão. É necessário proceder a uma ponderação, recorrendo aos critérios mencionados. É fundamental facilitar o acesso legítimo à informação administrativa, ao mesmo tempo em que se protegem adequadamente os dados pessoais dos cidadãos.
Concluímos que é inegável que vivemos em uma era de acesso sem precedentes à informação, no entanto, é crucial não perdermos de vista a proteção dos dados pessoais dos cidadãos, dando sempre primazia a garantia de uma Administração verdadeiramente transparente e respeitadora dos direitos individuais.
6.Referências.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, n.º 00175/19.5, de 12/06/2019, pode ser consultado em: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/b1a59dae3adf95f68025841d003b4369?OpenDocument;
Acórdão n. º117/2015, de 12 de fevereiro de 2015, Proc. N.º 686/12, disponível em: https://dre.pt/application/file/66929788;
Alexandre Sousa Pinheiro, Privacy e Proteção de Dados Pessoais: a Construção Dogmática do Direito à Identidade Informacional, AAFDL, 2015;
Alexandre Sousa Pinheiro, “A proteção de dados no novo Código do Procedimento Administrativo” in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo - 2a edição, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Tiago Serrão, Editora AAFDL, Lisboa, 2015, p.253.
- Barreto, António Menezes Cordeiro, Direito da Proteção de Dados à Luz do RGPD e da Lei n. º58/2019, p.73.
Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos:
- Parecer nº221/2016, disponível em: http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2016/221.pdf;
- Parecer da CADA n.º 132/2014, disponível em: http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2014/132.pdf;
Comissão Nacional de Proteção de Dados:
Deliberação da CNPD n.º 241/2014, disponível em: http://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Delib/20_241_2014.pdf;
João Pedro Costa Perdigão Maia de Oliveira/Miguel Prata Roque, O acesso à informação na administração publica cit., p.21.
José Eduardo Figueiredo Dias, “O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo”, Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo(...) op.cit. p.585.
Luís Filipe Colaço Antunes,” Mito e Realidade da Transparência Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, Vol. II, p.4, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (BFDUC), Coimbra, 1993.
Miguel Assis Raimundo, “Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular” in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo - 2ª edição, op.cit. pp. 180 e 181.
Sérgio Pratas, Transparência do Estado, administração aberta e internet, p.66, 2013.
Tiago Fidalgo de Freitas, Acesso à informação administrativa e Proteção dos Dados pessoais, in. Direito à Informação Administrativa e Proteção de Dados Pessoais, Centro de Estudos Judiciários, pp. 113-127, 2021.
Tiago Fidalgo de Freitas / Pedro Delgado de Alves, O Acesso à Informação Administrativa, 2021.
[1] Tiago Fidalgo de Freitas e Pedro Delgado Alves, O Acesso à Informação Administrativa, 2021.
[2] Doravante CRP.
[3] Sérgio Pratas, “Transparência do Estado, administração aberta e internet”, p.66,2013.
[4] Doravante CPA.
[5] Lei nª26/2016, de 22 de Agosto transpondo a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, e a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro; Doravante LADA.
[6] No âmbito do Acórdão n. º117/2015, de 12 de fevereiro, o n.º 2 do artigo 268.o “veio consagrar, no plano constitucional, o princípio da administração aberta ou do arquivo aberto, que permite a qualquer cidadão o acesso a arquivos e registos administrativos.
[7] Doravante CADA.
[8] Parecer nº221/2016, disponível em http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2016/221.pdf.
[9] A. Barreto Menezes Cordeiro, Direito da Proteção de Dados à Luz do RGPD e da Lei n. º58/2019, p.73.
[10] João Pedro Costa Perdigão Maia de Oliveira/Miguel Prata Roque, O acesso à informação na administração publica cit., p.21
[11] Regulamento Geral de Proteção de Dados (Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE)
[12] Lei de execução interna do RGPD.
[13] Doravante CNPD
[14] Tiago Fidalgo De Freitas, Acesso à informação administrativa e proteção de dados pessoais in direito à Informação Administrativa e Proteção de Dados Pessoais, Centro de Estudos Judiciários, p.118, 2021.
[15] Artigo 6 nº 5 da LADA.
[16] Artigo 6 nº1 da RGPD.
[17] Parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos n.º 53/2003.
[18] Tiago Fidalgo De Freitas, Acesso à informação administrativa e proteção de dados pessoais in. Direito à Informação Administrativa e Proteção de Dados Pessoais, Centro de Estudos Judiciários, p.127, 2021.
[19] Deliberação da CNPD Nº241/2014, disponível em: http://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Delib/20_241_2014.pdf; Parecer da CADA n.º 132/2014, disponível em: http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2014/132.pdf; consultado em 30/11/2016.
[20] Alexandre de Sousa Pinheiro, “Privacy e Proteção de Dados Pessoais – A construção dogmática do direito À identidade informacional, cit., p.747, Lisboa; AAFDL, 2015.
[21] Alexandre Sousa Pinheiro, “A proteção de dados no novo Código do Procedimento Administrativo” in Comentários ao Novo Código do procedimento Administrativo – 2ª edição coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Tiago Serrão, AAFDL, Lisboa,2015, p.253.
[22] Miguel Assis Raimundo “Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular” in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo – 2 a edição, op.cit. pp.180 e 181.
[23] José Eduardo Figueiredo Dias, “O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo”, Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo(...) op.cit. p.585.
[24] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, n.º 00175/19.5, de 12/06/2019, pode ser consultado em: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/b1a59dae3adf95f68025841d003b4369?OpenDocument.
[25] Luís Filipe Colaço Antunes,” Mito e Realidade da Transparência Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, Vol. II, p.4, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (BFDUC), Coimbra, 1993.
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