Trabalho final do Blog - Maria Quaresma, n.º 68027
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
ANO LETIVO 2023/2024
2.º ANO – TURMA B
SUBTURMA 11
DIREITO ADMINISTRATIVO II
Nome: Maria Madalena Ribeiro Quaresma
N.º de aluno: 68027
A relação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos
Sumário: 1. Introdução; 2. O que é o princípio da prossecução do interesse público? 2.1 A relevância do dever de boa administração; 3. O que é o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos? 4. Análise da relação entre os princípios; 4.1. Da constitucionalização dos princípios à legislação do Código do Procedimento Administrativo; 4.2. A atuação da Administração; 5. Conclusões finais; 6. Referências.
1. Introdução
O presente trabalho, no âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo II, é referente ao princípio da prossecução do interesse público e ao princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, mais concretamente sobre a sua interligação.
Será que o legislador do Código do Procedimento Administrativo1 não poderia ter regulado estes princípios individualmente? Será que é assim tão crucial que a prossecução do interesse público seja articulada com o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos? Ou será que esta ligação não passa de uma questão de praticidade e organização do CPA?
Certamente estas são questões plausíveis ao analisar o artigo 4.o do CPA, no âmbito dos princípios da atividade administrativa enumerados na Parte I do CPA, que procuraremos esclarecer ao longo desta pesquisa.
Deste modo, pretendemos demonstrar que esta relação é mais pertinente do que parece. Para tal, iniciaremos com a exposição dos princípios para que, por fim, seja possível fazer uma análise lógica e fundamentada.
2. O que é o princípio da prossecução do interesse público?
O princípio da prossecução do interesse público é o primeiro princípio constitucional sobre o poder administrativo referido na primeira parte do n.o 1 do artigo 266.o da Constituição da República Portuguesa2: “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público (...).”
Através desta mera disposição conseguimos compreender que este é o princípio base do Direito Administrativo, e mais concretamente, o “princípio motor da Administração Pública”3.
No entanto, como é que podemos definir interesse público? Nem o n.o 1 do artigo 266.° da Constituição nem qualquer outra norma constitucional nos oferece uma definição. Não obstante de outras disposições da Constituição terem expressões equivalentes como “interesse geral” (cfr. n.o 1 do artigo 52.o, alínea c) do n.o 2 do artigo 65.° e alínea f) do artigo 81.°) ou “interesse coletivo” (cfr. n.o1 do artigo 47.°), podemos
3 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2a edição, Almedina, Coimbra, 2011, p. 42.
partir da aceção de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, que o estabelece como “equilíbrio entre os interesses, diversos e muitas vezes contrapostos, da comunidade e dos indivíduos e grupos sociais”4, não esquecendo que a perceção de interesse público deve evoluir socialmente e não pode ser rigidamente definida, embora esteja sempre relacionada a uma esfera de necessidades fundamentais de uma comunidade específica, que só podem ser satisfeitas coletivamente.
Adicionalmente, o legislador do CPA ao promulgar no seu artigo 4.o que “(c)ompete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público (...)” confirma esta tese enquanto delimita a capacidade jurídica das pessoas coletivas públicas e a atuação dos seus órgãos, uma vez que não lhes compete a escolha dos interesses públicos a prosseguir, apenas a sua prossecução.
Deste modo, para alcançar o interesse público é necessário, primeiramente, identificar as necessidades coletivas que precisam ser atendidas, sendo essa uma “finalidade democrática e teleológica”5, para que posteriormente se decida a forma como a Administração realizará as suas funções. Ou seja, podemos considerar que o legislador transforma o interesse público (mencionado no artigo 266.o da Constituição) em competências obrigatórias para a Administração, passando de um simples princípio para uma incontestável responsabilidade.
Posto isto, podemos interpretar que a liberdade de decisão administrativa atribuída em função do poder discricionário e influenciada pelo princípio da prossecução do interesse público encontra-se limitada. A Administração Pública está restrita a perseguir os interesses definidos pela lei, mediante ações administrativas normativas específicas. Qualquer ação administrativa que procure interesses privados ou que se desvie da finalidade normativa do poder exercido é considerada ilegal.
Não obstante, um interesse particular poderá vir a ser um interesse público, caso tenha relevância pública, isto porque o interesse público deve ser a melhor solução à luz dos critérios jurídicos e da política administrativa, nos limites impostos pela lei. Consistindo no resultado de uma ponderação de benefícios e desvantagens de uma determinada ação e não num simples somatório de interesses particulares que se mede pelo número de particulares beneficiados.
Por outro lado, a violação deste princípio constitucional, devido à prossecução de um interesse público concreto por uma pessoa coletiva pública não competente para tal conduz a um vício material (em linguagem clássica) ou por incompetência.
2.1. A relevância do dever de boa administração
Como já verificámos, não é simples definir o conceito de interesse público, dada sua considerável perplexidade. O texto constitucional estipula claramente que a atividade administrativa está subordinada a uma base legal prévia6, contudo há uma “ampla margem de decisão relativamente ao modus faciendi da sua prossecução”7, o que não significa que a atividade administrativa não se deva guiar de acordo com um princípio que assegure a boa administração.
Consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o princípio da boa administração estabelece no seu n.o 2: “a) O direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente; b) O direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial; c) A obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões”, ou seja, consideramos que as alíneas desta disposição oferecem instruções relativamente à atuação da Administração.
Consequentemente, reconhecemos este princípio, que se associa ao princípio da prossecução do interesse público, de facto como um dever, uma vez que de acordo com o n.o 1 do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em conjugação com o artigo 5.o do CPA8, “(t)odas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável” sendo que “(a) Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade”, ou seja, a Administração Pública deve prosseguir o bem comum de forma mais eficiente possível, evitando a burocratização e de forma a aproximar serviços dos particulares.
Desta forma, o cumprimento da boa administração é uma responsabilidade do Estado, que através da utilização dos mecanismos necessários visa garantir a eficiência do setor público e, principalmente, a prossecução do interesse publico, conforme é estipulado na Constituição. A violação deste dever pode resultar na revogação, modificação ou substituição de atos administrativos, por acréscimo os órgãos da Administração Pública devem-se pronunciar sobre todos os assuntos de sua competência em defesa do interesse público, podendo decidir sobre questões mais amplas, se necessário.
Visto isto, conseguimos, de forma breve, testemunhar a importância do dever de boa administração para a prossecução do interesse público.
3. O que é o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos?
À semelhança do princípio da prossecução do interesse público, também o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos está consagrado no n.o 1 do artigo 266.o da Constituição e no artigo 4.o do CPA, uma vez que cabe à Administração Pública, nomeadamente aos seus órgãos, prosseguir o interesse público, no “respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”9.
Primeiramente, devemos esclarecer o significado da expressão direitos e interesses legalmente protegidos, dado que é a utilizada tanto no texto constitucional, não só na parte final do n.o 1 do artigo 266.o da Constituição, mas também noutras disposições (cfr. n.o 1 do artigo 20.o e n.o 4 do artigo 268.o), assim como no CPA (cfr. no 2 do artigo 7.o e n.o 1 do artigo 174.o). No nosso entendimento, equivale à expressão direitos e interesses legítimos, pois ambos os termos correspondem aos direitos subjetivos e às garantias procedimentais que substancializem a posição de sujeito dos particulares10 nos complexos processos de interação com a administração. Na realidade, não passa de um “neologismo destinado a designar o que na generalidade dos países se chama interesses legítimos”11.
É, igualmente, relevante distinguir o respeito pelos direitos subjetivos de direito privado dos direitos subjetivos públicos. Os primeiros fundam basicamente relações
jurídicas entre privados, não obstante de constituírem medidas materiais vinculativas da administração, enquanto, os direitos subjetivos públicos regulam em larga medida as relações entre os cidadãos e a organização do poder.
Tendo em consideração o que foi dito precedentemente, o respeito pelos direitos significa, naturalmente, o respeito pela posição do particular e consequente a proteção contra possíveis atuações abusivas da administração. Deste modo, quando esses direitos ou interesses são ameaçados, os “respetivos titulares podem [defendê-los], por via judicial ou por via extrajudicial”12/13. Os direitos constituem-se também como princípios objetivos e é com esta natureza que eles se assumem como medidas materiais vinculativas da Administração.
Assim sendo, podemos concordar com LUÍSA NETO relativamente ao “princípio da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos [ser], em alguma medida, um subprincípio da legalidade”14, pois a lei ao estabelecer critérios para dirigir a atuação da Administração, reconhece, protege e aplica, simultaneamente, os interesses e direitos dos cidadãos, remetendo, aliás, à expressão legalmente protegidos adotada na Constituição e no CPA.
4. Análise da relação entre os princípios
4.1.Da constitucionalização dos princípios à legislação do Código do Procedimento Administrativo
A constitucionalização dos princípios gerais da atividade administrativa representa uma evolução do Direito Administrativo, pois estabelece bases sólidas para uma legislação específica e para a prática administrativa. Nesse contexto, a influência dos princípios constitucionais na legislação, particularmente no desenvolvimento do CPA, é crucial.
12 No seguimento desta tese, o Provedor de Justiça é um mecanismo eficaz na salvaguarda dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos e na garantia da boa administração, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Provedor de Justiça como garante da boa administração, “O Provedor de Justiça – Estudos – Volume Comemorativo do 30o Aniversário da Instituição, 2006, pp. 11-41.
Na verdade, a Constituição de 1976 já havia estabelecido, no n.o 3 do artigo 268.° (posteriormente remunerado para o artigo 267.° na segunda versão da Constituição15), que o processo da atividade administrativa seria regulado por uma lei especial. No entanto, somente em 1991 foi aprovado e promulgado o novo CPA16 que, entretanto, em 2015 sofreu uma reforma, dando origem ao atual CPA17.
Aliás, a epígrafe do artigo 266.° da Constituição, intitulada "Princípios fundamentais", sugere claramente a intenção de estabelecer diretrizes para a atividade da Administração Pública. Esses princípios representam uma fonte de direito de elevada importância no processo de interpretação e aplicação do direito realizado pelos diversos agentes da Administração. Eles servem como base para a tomada de decisões, especialmente em situações de exercício de poder discricionário e na ponderação de diferentes alternativas, assegurando a racionalidade e a justiça ao sistema administrativo, bem como regras de atuação relativas à atividade administrativa. Especificamente, n.o 1 do artigo 266.o da Constituição exprime que a prossecução do interesse público não é o único mote da atividade administrativa, para além de ter de ser acompanhado pelo respeito dos direitos e os interesses legalmente protegidos dos cidadãos, só assim conseguimos testemunhar a “essência do Direito Administrativo, que se caracteriza pela necessidade permanente de conciliar as exigências do interesse público com as garantias dos particulares”18.
Consequentemente, com a elaboração do CPA de 2015, o princípio da prossecução do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos transpuseram-se do texto constitucional para o artigo 4.o do CPA, porém, interligados entre si: “(c)ompete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Parece que o legislador do CPA apenas aderiu à tendência principio-lógica da Constituição, sem recorrer à definição dos princípios, o que impacta diretamente no equilíbrio de poderes entre a administração e a jurisdição.
Por outras palavras, qualquer definição de princípio carrega consigo uma carga valorativa, que já sabemos que é limitada, no entanto, tal não influencia diretamente as
ações da administração, tornando-se evidente, especialmente, no momento do controlo jurisdicional, uma vez que os Tribunais Administrativos agora têm a capacidade de avaliar o mérito das decisões administrativas de forma mais minuciosa o que resulta, muitas vezes, em críticas aos Tribunais por sancionarem certas medidas governamentais.
Deste modo, a (in)definição dos princípios não levou à sua aplicação “específica e previamente definida, [pelo que aos Tribunais apenas deve caber] um simples «controlo de evidência» do preenchimento dos princípios legais em questão”19.
Isto leva-nos a questionar se faz sentido replicar os princípios constitucionais da prossecução do interesse público e do respeito dos direitos interesses do cidadãos para o CPA. Dado que estes princípios têm uma grande amplitude, concordamos com JORGE BONITO relativamente à sua permanência na Constituição, “envoltos nas suas dimensões prospetivas e programáticas, assegurando essa pedra basilar ideológica”20, todavia também entendemos que devem ser concretizados no CPA, pois, assim, certifica-se que são diretamente aplicados ao longo do procedimento administrativo, para além de facilitar o controlo da legalidade e da constitucionalidade dos atos administrativos.
4.2. A atuação da Administração
Na linha de raciocínio iniciada no final da subsecção anterior cabe-nos, por fim, estudar a relação entre os princípios, tendo por base a atuação da Administração.
Acreditamos que uma forma simples para entender esta relação poderá partir da expressão popular não olhar a meios para atingir os fins (na qual, metaforicamente o interesse público corresponde aos fins e os direitos e interesses legítimos dos cidadãos correspondem aos meios), pois é exatamente o contrário que compete à Administração. A prossecução do interesse público está intimamente ligada à proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, que apesar de se situarem em polos opostos, limitam-se reciprocamente, como já comprovámos.
Por essa razão, a discricionariedade da Administração não conduz à escolha livre de uma entre as várias soluções indistintamente aceitáveis, mas antes à escolha, de entre as várias soluções que a lei abstratamente previu, daquela que substancia no caso concreto a melhor e mais oportuna solução jurídica do ponto de vista do interesse público, tendo
sempre em consideração que ao longo desse processo os direitos e os interesses legítimos dos cidadãos têm de ser respeitados, assim entendemos que “(n)ão há interesse público sem legalidade e não legalidade sem interesse público”21, ou seja, para que uma decisão seja considerada de interesse público, deve ser realizada de acordo com o regime legal. Contudo, mesmo que a decisão seja legal, não significa necessariamente que seja do interesse público, a legalidade deve ser combinada com ponderações sobre o interesse e o bem-estar da comunidade como um todo.
Assim, não podemos aceitar que o interesse público sirva como pretexto para a violação da lei e para o desrespeito dos direitos dos cidadãos, especialmente quando ele decorre da ideia do Estado de Direito democrático e social. Por conseguinte, determina- se “um importante limite a toda a atuação da Administração pública, vinculando-a sempre, mesmo quando os poderes em causa sejam discricionários. Não há discricionariedade contrária ao interesse público”22, por outras palavras, o poder discricionário deve ser sempre utilizado de maneira consciente e protetora dos direitos e interesses legalmente protegidos, enquanto, paralelamente, as escolhas discricionárias devem estar em concordância com o bem comum.
A violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, por ação ou omissão, por um órgão da Administração conduz a uma ilegalidade.
Por último, os limites impostos pelo artigo 266.o da Constituição garantem a proibição da procura de um fim sem ter em conta os meios. A objetividade na ação da Administração Pública exclui o uso de meios tendenciosos ou parciais, daí a especial relevância do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, em conjugação com os restantes princípios constitucionais23, pois permitem que a atuação da Administração seja justa e imparcial.
5. Conclusões finais
A pesquisa realizada sobre a relação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos merece a nossa concordância, relativamente ao facto de ser fundamental para a eficácia e
legitimidade da atuação administrativa no Estado de Direito democrático. Enquanto o princípio da prossecução do interesse público orienta a Administração a agir em função do bem comum garantindo a realização dos objetivos coletivos da sociedade, o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos assegura que essa atuação é realizada de forma justa, equitativa e em conformidade com os direitos individuais e coletivos consagrados na Constituição e no CPA.
Relativamente à constitucionalização destes princípios, chegamos à conclusão que lhe confere um estatuto de norma fundamental, tornando-os ordens vinculativas para a atividade administrativa. Nesse sentido, a Constituição transfere para o CPA os parâmetros dentro dos quais a Administração deve atuar, garantindo que a prossecução do interesse público e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos são assegurados, simultaneamente.
Deste modo, consideramos que a função da Administração Pública é limitada por ambos os princípios, não obstante do poder discricionário que possui e, portanto, deve agir de acordo com decisões que conciliem a realização do interesse público com o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, o que implica uma gestão pública transparente, participativa e responsável, que leve em consideração as diferentes necessidades coletivas, enquanto respeita e promove a igualdade.
Concluímos, então, que a relação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos é essencial para a racionalidade da atuação administrativa, sendo que prossecução do interesse público é o princípio basilar do Direito Administrativo, não obstante da exigência dos restantes princípios durante o desempenho das funções da Administração Pública.
6. Referências
ALEXANDRA LEITÃO / LUÍSA NETO, A Prossecução do Interesse Público no Respeito pelos Direitos Fundamentais, “Os princípios Fundamentais da Administração Pública: O artigo 266.o da Constituição”, INA Editora, julho de 2022, pp. 6-11;
ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, Direito Administrativo, Prefácio, Lisboa, 2009;
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 2a edição, Almedina, Coimbra, 2011;
JORGE BONITO, A Prossecução do Interesse Público pela Administração Pública: Algumas Notas em Contexto Português, “Assunto Especial – Doutrina”, vol. XV, 2019, pp. 9-36, disponivel para consulta em: https://www.rdpc.uevora.pt/handle/10174/25407;
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 5a edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017;
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Provedor de Justiça como garante da boa administração, “O Provedor de Justiça – Estudos – Volume Comemorativo do 30o Aniversário da Instituição”, 2006, pp. 13-39, disponível para consulta em: https://www.provedor- jus.pt/documentos/o-provedor-de-justica-estudos-volume-comemorativo-do-30-o- aniversario-da-instituicao/.
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