Trabalho Final - Margarida Costa
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado por factos ilícitos – Direito de Regresso
Introdução
O
presente trabalho, tem como objeto o desenvolvimento sobre a figura do direito
de regresso no âmbito do regime da responsabilidade civil extracontratual
administrativa do Estado e das demais pessoas coletivas públicas, no plano dos
danos decorrentes da função administrativa por factos ilícitos, concretamente,
a figura do direito de regresso que decorre da responsabilidade solidária do
Estado perante os atos ilícitos, com dolo ou culpa grave, dos seus
funcionários.
Pretendo,
para isso, desenvolver um pequeno estudo sobre a figura do direito de regresso
através da análise da sua evolução constitucional, dos seus problemas de
aplicação perante o seu âmbito negativo e positivo, a sua natureza e a
obrigatoriedade do seu exercício.
Por
fim analisarei um acórdão que demonstrará a aplicação prática desta figura e o
seu papel essencial na relação entre os servidores públicos, a Administração
Pública e os terceiros.
O
que é a responsabilidade civil extracontratual do Estado?
A
responsabilidade civil da Administração, compreende a responsabilidade por
perdas e danos, traduzindo-se na obrigação de indemnizar os prejuízos causados
pela Administração aos particulares.
Esta
inicialmente foi idealizada pelo direito privado, e regulava os moldes em que a
Administração Pública respondia à semelhança das pessoas coletivas privadas,
pelas atuações ilícitas dos seus órgãos e agentes. Atualmente a
responsabilidade é encarada na perspetiva da atividade administrativa, do seu
lado passivo, ou seja, o Estado deve indemnizar por todos os danos causados aos
particulares por quaisquer atividades ou omissões dos diversos poderes
públicos.
Afigura-se
necessário não confundir a responsabilidade do Estado e das demais pessoas
coletivas de Direito Público, com a responsabilidade dos titulares dos seus
órgãos, dos funcionários e demais agentes públicos. Apesar de interligadas a
responsabilidade da Administração traduz-se na obrigação jurídica que recai
sobre qualquer pessoa coletiva pública em indemnizar os danos que tiver causado
aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício
de atividade de gestão privada.
A
Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas por
factos ilícitos – Regime previsto na Lei nº 67/2007
Ao
examinarmos o atual regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado
e demais entidades públicas (RRCEE), verifica-se que a Lei nº 67/2007 dividiu o
tratamento da matéria em três grupos principais: primeiramente, a
responsabilidade civil extracontratual da Administração por fato ilícito; em
segundo lugar, trata a responsabilidade civil extracontratual da Administração
pela atividade de risco e, por fim, a responsabilidade extracontratual da
Administração por fato lícito ou pelo sacrifício. Conclua-se apenas, que nestes
três grupos, não se faz distinção entre dano provocado por ação ou omissão da
Administração.
Quanto
à responsabilidade por facto ilícito, a lei estabeleceu cinco pressupostos para
a admissão da obrigação de indemnizar do Estado: fato voluntário, ilicitude,
culpa, dano e nexo de causalidade, conforme os artigos 7º, nº1 e 8º, nº 1 e 2 do
RRCEE.
A
responsabilidade objetiva do Estado é dividida pela Lei 67/2007 em dois grupos:
responsabilidade administrativa pelo risco, artigo 11º, nº 1 e responsabilidade
administrativa por fato lícito, artigo 16º. Na primeira hipótese, o Estado
responderá objetivamente nos casos de atividade, coisas ou serviços
administrativos especialmente perigosos. Na segunda hipótese, responderá quando
a atividade lícita administrativa impuser encargos ou causar danos anormais aos
particulares.
A
evolução no Quadro Constitucional relativamente o Direito ao Regresso
Através
da análise das constituições anteriores à atual percebemos que não existe
nenhuma consagração da figura do direito de regresso, pois no quadro da
responsabilidade civil extracontratual da administração, as responsabilidades
eram imputadas a título pessoal e exclusivo aos servidores públicos.
Anteriormente
à Constituição de 21 de Agosto de 1911, vigorava mesmo o princípio da responsabilidade
administrativa, pessoal, direta e exclusiva dos servidores públicos, não
existindo qualquer possibilidade de responsabilidade solidária por parte da
Administração Pública, demonstrando exatamente a tese que vigorava na época que
consagrava a irresponsabilidade do próprio Estado-Administração.
A
Constituição de 1911 é omissa quanto a este princípio, não apresentando de
igual forma qualquer menção do direito de regresso. A Constituição de 11 de
abril de 1933 manteve os mesmos pressupostos.
Porém,
o Código Civil na sua versão de 1930, previa através do seu artigo 2399º uma
disposição sobre a responsabilidade direta e em forma solidária da
Administração, a Constituição só passou a dispor sobre esta matéria no contexto
pós-revolução.
A
Constituição na sua versão de 1976, em matéria de responsabilidade do Estado e
demais entidades públicas e dos seus servidores apresenta-se fundamentalmente
nos artigos 22º e 271º.
A
norma do artigo 22º apresenta-se como o princípio geral de responsabilidade
extracontratual do Estado e das demais entidades públicas, em forma solidária,
pelos danos causados, pelos titulares dos seus órgãos sejam eles funcionários
ou agentes, mediante a prática de factos funcionais, positivos ou negativos.
Sendo exatamente aqui que se percebe a principal diferença da atual
Constituição para as anteriores, pois como vimos as anteriores defendiam uma
responsabilização pessoal e exclusiva dos servidores público, vindo a atual
defender a responsabilidade exclusiva do Estado.
O
artigo 271º regula a responsabilidade dos funcionários e agentes, determinando
que os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são
subjetivamente responsáveis, nos planos civil, criminal e disciplinar, pelos
factos funcionais, positivos ou negativos, ilicitamente praticados.
O
Problema do Direito de Regresso
O
principal problema que se coloca sobre o Direito de Regresso é o seu âmbito
objetivo positivo e negativo.
De
acordo com o disposto no artigo 22.º da CRP, como já observamos, a
responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas, só responde
de forma solidária para com os seus servidores quando estes praticam atos
funcionais. Significa isto, que o direito de regresso da Administração sobre os
seus servidores só nasce quando a primeira, com base no regime de
responsabilidade solidária, for obrigada externamente a responder pelos danos
causados e, em período posterior, obrigada a satisfazer a indeminização devida
ao lesado a título de responsabilidade civil pela prática de um ato funcional,
ilícito e culposo. Por conseguinte, a verificação das notas de subjetividade e
funcionalidade é fundamental para que o direito de regresso da Administração
contra os servidores ocorra. Portanto, como é referido no artigo 8.º, n.º 1 e
n.º 2, a verificação de dolo ou a “diligência e zelo manifestamente inferiores
àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo”, constitui um dos
pressupostos essenciais para que se verifique a responsabilidade solidária por
parte da Administração para com os seus titulares de órgãos, funcionários ou
agentes, caso contrário, não se verificando a culpa grave, estaríamos perante
uma responsabilidade exclusiva do Estado, disposta no artigo 7 RRCEE. A
Administração assume apenas um papel de mero garante exterior e temporário,
devendo a mesma ressarcir-se integralmente dos montantes dependidos, no plano
interno.
Quanto
ao seu âmbito objetivo negativo, segundo o artigo 7º, nº 1 do RRCEE, a
Administração Pública responde a título exclusivo pelos danos que decorram de
omissões ou ações ilícitas praticadas com culpa ou negligencia leve pelos
servidores públicos, como referi anteriormente. Ou seja, não existindo
responsabilidade solidária da Administração, também não existirá direito de
regresso, porque existe uma exclusão de responsabilidade dos operadores públicos.
Esta exclusão de responsabilidade não impede, porém, que os servidores públicos
não sejam responsabilizados disciplinarmente ou, eventualmente penalmente.
O
professor Carlos Cadilha, pronunciou-se quanto a este problema da inexistência
do direito de regresso, defendendo uma posição de aplicação literal da lei, em
que a aplicação do direito de regresso depende da existência de uma conduta
funcional do servidor publico que revele dolo ou culpa grave, sugerindo que
essa averiguação deve ser feita mediante o disposto no artigo 8º, nº4 do RRCEE.
A
Natureza do Direito de Regresso
Quanto
à natureza desta figura, o professor Paulo Otero pronunciou-se defendendo, que
o “direito de regresso que a Administração possui sobre os autores materiais
dos factos ilícitos geradores de prejuízos para com terceiros, constitui um
direito de crédito”[1]. Este
autor considera que este instituto não é um direito comum, mas sim, um direito
fundado na Lei Fundamental, constituindo como base do seu argumento, a norma
constante do artigo 271º, nº 4 da CRP.
O
professor Tiago Serão desenvolve outras hipóteses de qualificação jurídica do
direito de regresso, primeiramente apresenta uma segunda possibilidade de este
instituto poder ser considerado um direito fundamental das entidades públicas
em relação aos seus servidores ou a terceiros, segundamente, em termos
subjetivamente mais amplos, apresenta a hipótese da figura ser considerada, em
termos materiais, um dever fundamental enquanto obrigação constitucional do
estado e das demais entidades públicas e por fim, desenvolver ainda sobre o
direito de regresso, poder ser considerado um poder funcional.
Estes
dois autores apresentam então, quatro hipóteses sobre a natureza do direito de
regresso, podendo este ser considerado por ambos, um direito de crédito, um
direito fundamental, um dever fundamental e por fim um poder funcional de
competência de exercício obrigatório ou discricionário.
Em
relação a primeira possibilidade, tal como o professor Tiago Serrão, rejeito a
visão do professor Paulo Otero, que vê no direito de regresso um verdadeiro
direito de crédito. Apesar de existir um ponto de contacto entre a figura do
direito de crédito em geral, figura que se apresenta no direito privado e o
instituto do direito de regresso, essencialmente, no facto de esta figura
constituir um direito a uma prestação pecuniária, ao exigir de um titular de
órgão, funcionário ou agente a restituição à Administração da indemnização, que
esta teve que prestar solidariamente, pelas suas ações ou omissões ilícitas. Este
direito tem na sua base a prévia liquidação por parte da Administração, de uma
parte ou totalidade de uma indeminização devida a um lesado, por danos
resultantes de um ato, de cariz funcional e praticado no âmbito de uma
atividade de gestão pública. Como tal, assumindo um dos lados da relação
jurídica de natureza pública, significa isto, que qualquer tipo de resposta
deve ser reclamado nos quadros legais de direito público e não nos de direito
civil, como propõe a orientação que qualifica o direito de regresso como tendo
natureza de direito de crédito.
Quanto
à segunda possibilidade, que considera o direito de regresso um direito
fundamental, não será também a hipótese mais acertada, pois os direitos
fundamentais, que se definem como meios de defesa dos indivíduos perante os
poderes públicos, seria, por isso, incorreto, abrir a possibilidade de pessoas
coletivas públicas terem a possibilidade de utilizarem estes direitos, para se
defenderem.
Ou
seja, esta possibilidade apresenta uma aparente contradição com o principio da
figura dos direitos fundamentais, genericamente compreendida, já que admitir
que estas pessoas possam ser titulares de direitos fundamentais, seria
reconhecer que as mesmas poderiam ser, ao mesmo, tempo destinatários e sujeitos
ativos dessas posições. Por regra, “os
direitos subjetivos fundamentais representam posições jurídicas subjetivas
individuais”, embora, em certas situações, “eles possam ser diretamente encabeçados por pessoas coletivas privadas
(...)”, estando nos nestes casos, na presença de “direitos subjetivos fundamentais por extensão ou analogia, que devem
ser considerados direitos “atípicos” ou “impróprios””.
Apenas
o professor Vieira de Andrade, considera excecionalmente, que, “no âmbito de uma conceção não-individualista
dos direitos fundamentais”, se poderiam “aplicar estes direitos às pessoas coletivas subordinadas, sujeitas a
posições de poder, por analogia com a situação de sujeição dos indivíduos em
face do Estado”[2].
Tornar-se-ia então necessário, que estas pessoas coletivas públicas teriam de
prosseguir interesses humanos individuais e que, quem se deve encontrar
obrigado a suportar os deveres jurídicos é o Estado e não outra entidade
qualquer, pública ou privada.
Logo,
uma determinada pessoa coletiva pública não pode ser titular de direitos
fundamentais contra outra entidade pública ou contra pessoas singulares e,
muito menos pode ser possível que uma entidade pública, possa ser sujeito ativo
de direitos fundamentais contra os seus servidores ou funcionários. Não seria
por estas razões de considerar que o direito de regresso possa ser considerado
um direito fundamental.
Não
concordo, igualmente, com a visão que classifica o direito de regresso como um
dever fundamental, uma vez que, em primeiro lugar, os deveres fundamentais
carecem de consagração, expressa ou implícita na Constituição e, em segundo
lugar, estamos perante deveres, sujeições ou obrigações às quais os
particulares estão sujeitos perante o Estado, logo, concluindo da mesma forma
que anteriormente fiz com os direitos fundamentais, os deveres fundamentais
estão empiricamente associados aos particulares não sendo possível atribuir
tais obrigações a quaisquer entidades coletivas públicas.
Concluo
que a melhor classificação quanto à natureza do instituto do direito de
regresso, seria o de se classificar como um poder funcional, pois este, tendo a
Administração que responder solidariamente pelos atos ilícitos, com culpa ou
dolo grave, dos seus funcionários, o direito de regresso é um meio que a
Administração tem ao seu dispor, para evitar que a comunidade contributiva
sofra, a título definitivo, as consequências indemnizatórias, intrínsecas aos
comportamentos culposos graves levados a cabo pelos seus servidores públicos.
Como tal, esta compensação externa suportada pela Administração, a titulo
solidário, de forma provisória, deve dar lugar, numa segunda fase, ao
ressarcimento na sua totalidade das quantias que esta despendeu, sendo o seu
exercício obrigatório, como irei ver a seguir.
A
obrigatoriedade no exercício do Direito de Regresso
Iniciando
com o estabelecido no artigo 6º, nº1 da Lei 67/2007, a qual dispõe que: “o
exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto na
presente lei, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que
haja lugar.”, percebemos desde logo, tendo em conta o elemento literal, que
o legislador pretendia de forma inequívoca não deixar espaço para qualquer tipo
de interpretações a não ser a de que a Administração tem de obrigatoriamente
efetivar este poder funcional. Podendo, por isso, concluir através deste
elemento que o direito de regresso da Administração sobre os servidores
públicos tem um exercício juridicamente vinculado.
Inicialmente
considerava-se que a Administração tinha discricionariedade quanto ao valor a
ser exigido, posição defendida, no período antes da aprovação do atual regime,
por MARGARIDA CORTEZ, a qual sustentava que “(...)
havendo dolo ou negligencia grosseira e sendo a entidade pública chamada a
responder pela obrigação integral, não pode ela deixar de exercer esse direito
face ao autor material pelo facto ilícito (…). A discricionariedade apenas
existirá quanto à determinação do valor a reclamar, que deverá resultar de uma
ponderação de vários fatores, a saber: o resultado danoso produzido, a
existência ou não de intencionalidade, a responsabilidade profissional do
agente ao serviço da Administração e a sua relação com a produção do resultado
danoso”[3],
no entanto, atualmente a administração encontra-se obrigada a
reclamar a totalidade do valor que despendeu anteriormente, não havendo a
possibilidade de decidir exigir uma quantia menor ao agente que praticou o
facto ilícito.
Atualmente,
não considero que seja possível apoiar a conclusão por todos os motivos que em
pontos anteriores já vimos, como a própria justificação da natureza da figura,
por ser um poder funcional que pretende não prejudicar os cidadãos
contribuintes porque a Administração respondeu solidariamente por atos ou
omissões ilícitas praticadas pelos seus funcionários ou servidores. Não
considerando que possa ser possível que a Administração possa exercer o direito
de regresso sobre um valor inferior àquele que suportou, pois, esta obrigação
do pagamento da quantia indemnizatória deverá pertencer na sua totalidade ao
servidor público que provocou o dano, sendo que a exigência de um valor
inferior prejudicaria terceiros.
Análise
de Jurisprudência (Data do Acórdão - 30-09-2022 Processo: 00247/16.8BECBR)
No
presente Acórdão o Estado Português, representado pelo Ministério Público,
intentou uma ação administrativa para o exercício do direito de regresso contra
o réu, no valor de €87.482,53, acrescido de juros de mora, enquanto devedor
solidário com este.
O
Estado Português e AA, réu, foram condenados, a título solidário, ao pagamento
à sociedade A... Lda., da quantia de €77.374,81.
De
acordo com o acórdão, o facto ilícito ocorreu tendo a conduta do réu violado
normas legais e regulamentares, bem como regras de ordem técnica e de prudência
comum que deverão ser tidas em consideração, nos termos do artigo 3.º, n.º 1 do
Decreto-lei n.º 48051, de 21/11/1967, aplicando-se a regra da solidariedade do
Estado Português.
O
Réu contestou a ação, alegando que o Estado Português não tem direito de
regresso contra o ora contestado nos termos do RRCEE, já que, na referida ação
não foi apurado o grau de culpa do réu, enquanto funcionário do Estado e que
ninguém pode ser responsabilizado civilmente sem culpa, ainda que em direito de
regresso.
O
apelante defende que não foi feita prova do seu concreto grau de culpa no
processo que o condenou como único responsável pela conduta relativa à não
movimentação do identificado processo comum singular por uma década, tendo a
sua atuação sido julgada ilícita e culposa por ambas as instâncias judiciais
que se pronunciaram no processo, algo que é demostrado ser incorreto pois esta
já teria sido objeto de uma decisão judicial transitada em julgado, na qual o
mesmo foi parte, onde exerceu o seu direito de defesa, mas na qual a sua
atuação foi valorada como traduzindo «um grau acrescido de censurabilidade por
ter violado regras jurídicas que tinha a obrigação de conhecer».
O
tribunal acabou por considerar que tendo o Estado Português pago o valor da
indemnização à lesada, como mero garante do pagamento, encontram-se preenchidos
todos os pressupostos legais do direito de regresso sob o Apelante, pelo que o
réu terá de realizar o pagamento correspondente ao direito de regresso.
O
direito de regresso existe quando preenchidos os pressuposto do artigo 8º do
RRCEE, que nos diz ser necessário, “os
titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que
resultem de ações ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com
diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam
obrigados em razão do cargo” e que o Estado e as demais pessoas coletivas
de direito público têm o direito de regresso após satisfazerem a indemnização
ao terceiro lesado.
Neste sentido, defendo a posição da Decisão do
Tribunal, pois tendo sido preenchidos todos os pressupostos impostos para ser
aplicável o uso do Direito de Regresso pelo Estado e, tendo sido considerado a
ação do réu como de zelo manifestamente inferior ao que seria exigido pelo seu
cargo e ao ter o Estado respondido solidariamente pela indemnização devida ao
terceiro, deve por estas razões ser condenado o apelante a restituir o Estado,
após este ter respondido solidariamente pelos danos causados pelas suas omissões
ilícitas.
Conclusão
O Direito de Regresso é, como concluí
anteriormente, um poder funcional dado ao Estados e às demais entidades
públicas, que lhes permite, quando respondam solidariamente, dentro do
instituto da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, sobre
as ações ou omissões praticadas com dolo ou culpa grave pelos seus funcionários
ou servidores serem restituídos dos valores que dispuseram.
Em suma, esta figura tem uma extrema importância
no nosso sistema jurídico, pois permite proteger os interesses dos particulares
afetados pela atividade da gestão pública dos funcionários ou servidores da
Administração Pública, garantindo que os danos sejam indemnizados e apenas
depois, internamente, permitir que a Administração possa exigir a restituição dos valores dispendidos.
Referências
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte;
00247/16.8BECBR; 30-09-2022; DGSI
Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo
- Volume I, Reimpressão 2022
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo - Volume I, Reimpressão 2023 da 4ºEdição de 2015
Tiago Serrão, O DIREITO DE REGRESSO NA
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA, Reimpressão da Edição de Janeiro de 2015
Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado,
Trabalhos Preparatórios da Reforma, Abril de 2002
JOSÉ CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição portuguesa de
1976, 6º Edição – Reimpressão 2023
PAULO OTERO, Responsabilidade
Civil Pessoal dos Titulares de órgãos”, pp. 501, in La Responsabilidad
Patrimonial de los Poderes Públicos, III, Coloquio Hispano-Luso de Derecho
Administrativo, 1999
[1]
PAULO OTERO,
“Responsabilidade Civil Pessoal dos Titulares de órgãos”, pp. 501, in La
Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos, III, Coloquio Hispano-Luso
de Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 1999
[2]
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, 6.º ed,
Almedina, Coimbra, 2019, pp. 121
[3]
MARGARIDA CORTEZ, “Contributo
para uma reforma da lei...”, in “Responsabilidade Civil
Extracontratual
do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, p. 259 -260.
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