Trabalho final - O Princípio da Igualdade na Administração

 

O Princípio da Igualdade na Administração

Cátia Vitorino, TB subturma 11

 

Sumário: 1. Introdução; 2. Fundamentos teóricos do princípio da igualdade; 2.1. Evolução histórica no ordenamento jurídico português; 2.2. Definição e enquadramento legal – artigos 13º e 266º CRP + artigo 6º CPA; 3. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo; 3.1. Síntese dos factos e fundamentos jurídicos; 3.2. Questões relacionadas com o princípio da igualdade; 3.3. Análise da decisão do Supremo Tribunal Administrativo; 4. Conclusão; 5. Referências bibliográficas

 

1.      Introdução

No Direito Administrativo português existem diferentes princípios que devem ser respeitados, aquando da atividade administrativa e do procedimento administrativo, por parte da Administração Pública. Estes princípios encontram-se consagrados tanto no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa[1] como no Código do Procedimento Administrativo[2] nos seus artigos 3º a 19º.

Neste trabalho será abordado o princípio da igualdade que tem como principal objetivo garantir que todos os cidadãos sejam, perante a lei e a Administração Pública, tratados de forma igual nos seus casos concretos. Este princípio será estudado com recurso a um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de abril de 2002. Embora saibamos como se aplica e adequa este princípio no nosso ordenamento jurídico-administrativo este nem sempre foi encarado nos mesmo trâmites que é atualmente tal como veremos.

 

2.      Fundamentos teóricos do princípio da igualdade

2. 1. Evolução histórica no ordenamento jurídico português

Não recuando para além do constitucionalismo liberal, podemos concluir que o princípio da igualdade nos seus primórdios era percebido de forma estritamente formal, podendo até dizer-se num formato “preto no branco”, traduzindo-se a ideia de igualdade numa aplicação igual da lei a todos os cidadãos no ordenamento jurídico português. Assim, havia uma certa busca e exigência neste princípio constitucional de que a lei fosse geral, sendo confundido com a prevalência da lei.

Nos dias de hoje, deixa de haver esta proximidade entre a igualdade e a generalidade, uma vez que o sentido do princípio da igualdade vai para além de uma simples replicação do princípio da legalidade, embora com algumas diferenças, mas sim um princípio que possui critérios próprios. É comum entender-se que o propósito essencial do princípio da igualdade é fazer com que os tribunais e a Administração apliquem a lei de forma igual em todos os casos semelhantes, mas a verdade é que esta igualdade apenas é aplicada a casos juridicamente iguais, ideia esta que foi amadurecendo ao longo dos anos e que hoje, como refere FREITAS DO AMARAL este princípio não se prende a esta obrigação perante os órgãos administrativos e jurisdicionais como envolve também “como sua componente essencial, uma ideia de igualdade na própria lei ou através da lei”[3].

 

2. 2. Definição e enquadramento legal do princípio da igualdade – artigos 13º e 266º CRP + artigo 6º CPA

Dentro dos elementos que se designam estruturantes do constitucionalismo moderno o princípio da igualdade assume, desde o início da sua existência e consagração, um lugar de destaque, sendo um princípio que consiste numa certa proibição de privilégios e de discriminações face aos particulares. O princípio da igualdade encontra-se consagrado no texto do nº2 do artigo 266º da CRP, com a epígrafe “Princípios fundamentais”, bem como no artigo 6º do CPA.

O artigo 6º do CPA dispõe que “nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”, esta disposição encontra-se ainda reforçada pelo artigo 13º da Constituição referente ao princípio da igualdade.

Para se entender melhor este princípio é necessário perceber o sentido que a igualdade possui e que assenta em três pontos importantes acolhidos unanimemente pela doutrina e pela jurisprudência[4]: em primeiro, que igualdade não é sinónimo de identidade e igualdade jurídica não é o mesmo que igualdade natural; em segundo, a igualdade pressupõe uma intenção de racionalidade e de justiça; em terceiro, a igualdade encontra-se interligada com outros princípios e deve ser encarada à luz dos valores, critérios e opções da Constituição material.

Esta igualdade que a Administração deve conferir aos particulares, e que decorre deste princípio, impõe que as matérias e casos iguais (ou semelhantes) sejam tratados de forma juridicamente igual (ou semelhante) e, que quando diferentes sejam tratados de forma juridicamente diferente. Para além desta forma de tratamento, perante a igualdade existe também uma necessidade de tratar os casos iguais ou desiguais consoante os trâmites da proporcionalidade, ou seja, não tratando situações meramente semelhantes como sendo inequivocamente iguais e o mesmo para situações desiguais.

Nesta medida, como nos diz FREITAS DO AMARAL, “o princípio da igualdade constitui um importante limite que não só os tribunais como as próprias autoridades administrativas devem observar na sua atividade”[5].

Embora o artigo 13º da CRP fale numa igualdade entre cidadãos não se pode considerar que este princípio não possa ser aplicado a pessoas coletivas que se encontrem em situações de violação do princípio da igualdade, nem devem ser excluídas as relações entre entidades publicas e entidades privadas. Ainda assim, o princípio não se fica apenas pela sua aplicação perante a relação dos particulares com o Estado ou Administração Pública, mas deve ter-se presente também as relações entre os indivíduos que se encontram a fazer parte de instituições ou associações que exerçam, por exemplo, funções administrativas e que sejam passíveis de violar este princípio no desempenho de tais funções prejudicando as pessoas singulares[6].

3.      Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo[7]

3. 1. Síntese dos factos e fundamentos jurídicos

No acórdão do Supremo Tribunal Administrativo em análise, a recorrente A interpõe um recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Presidente do Tribunal de Contas, de 18/1/1999, que lhe indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho, de 30/10/1998, da Sra. Subdiretora Geral do Tribunal de Contas. Esta homologou a lista de classificação final que dizia respeito ao concurso interno geral de acesso à categoria de técnico superior de 1ª classe da carreira técnica superior, no qual a recorrente ficou graduada em 22º lugar, imputando a este ato vícios de violação de lei.

Para o facto a recorrente argumenta, de forma sucinta, o seguinte:

a)      A recorrente afirma ter sido tratada de forma desigual em relação aos outros concorrentes, uma vez que não lhe foram valorizados dois cursos de formação que frequentou e que se encontravam no seu processo individual, ao qual a Administração possuía acesso, ao passo que foram considerados para outros candidatos;

b)      Alega que o júri do concurso, tendo obtido conhecimento da omissão referida no ponto anterior a tempo de corrigir a mesma através da consulta do seu processo individual, optou por não o fazer violando o princípio da igualdade (artigo 13º da CRP e artigo 5º/1 alínea b) do Decreto-lei nº498/88 de 30 de dezembro)[8]

c)      Afirma que a entrevista não permitiu que fossem avaliados corretamente os fatores exigidos pela lei, por culpa exclusiva do júri, optando o júri por desistir de tentar avaliar a candidata nivelando as classificações desses mesmos fatores e atribuindo uma cotação global (violação do artigo 5º/1 alínea b) do Decreto-lei nº498/88 de 30 de dezembro)

No fim, a decisão deste tribunal foi o não provimento do recurso contencioso interposto pela recorrente A, significando assim, que o Supremo Tribunal Administrativo manteve a decisão previamente tomada pelo Tribunal de Contas, não ocorrendo qualquer alteração na situação que levou a este recurso.

 

3. 2. Questões relacionadas com o princípio da igualdade

No que toca ao princípio da igualdade, parece-nos existir três questões presentes neste caso que suscitam a possibilidade de ter ocorrido uma violação do mesmo por parte da Administração.

Em primeiro lugar, a questão da existência de tratamento igual perante a lei. Uma vez que a recorrente alega não ter sido tratada de forma igualitária em relação aos restantes concorrentes, visto não lhe terem sido valorizados cursos de formação que o júri considerou na avaliação dos outros concorrentes, fica pendente a questão de se saber se houve uma ação consistente e igual para todos os concorrentes conforme exige o princípio da igualdade perante a lei.

Num segundo ponto, é necessário averiguar a alegação de tratamento desigual feita pela recorrente perante o facto de não terem acedido ao seu processo individual. Assim, a mesma alega que a Administração deveria ter consultado o seu processo individual, visto que tinha acesso ao mesmo, e donde constavam os cursos, mesmo que a mesma não tenha feito menção explicita de tais cursos no requerimento de admissão como era exigido. Pergunta-se assim, se a Administração agiu de forma justa e igualitária, como lhe é exigido, ao dispensar que os funcionários da Direção Geral do Tribunal de Contas apresentem determinados documentos, como estabelecido no aviso de abertura do concurso, se estes constarem do seu processo individual.

Por último, surge uma questão relacionada com à discricionariedade e à objetividade do júri na tomada da sua decisão referente ao concurso interno de acesso à categoria de técnico superior de 1ª classe. A recorrente argumenta a omissão, por parte do júri, na sua avaliação questionando a objetividade dos critérios utilizados e que este nivelou as avaliações por baixo, violando o princípio da igualdade. Assim, levanta-se a questão de saber se o júri realmente agiu conforme aos critérios objetivos estabelecidos e se a decisão final foi tomada com base em considerações justas e imparciais[9].

 

3. 3. Análise da decisão do Supremo Tribunal Administrativo

No que toca à questão respeitante ao princípio da igualdade invocada pela recorrente, observa o Supremo Tribunal Administrativo que não foram mencionados pela mesma os cursos de formação que realizou no seu requerimento de admissão ao concurso (o mesmo era exigido no aviso de abertura do concurso), embora constem no seu processo individual ao qual a Administração tem acesso. Este ponto é o primeiro motivo pelo qual o tribunal, no fim, vem a decidir pela não violação do princípio da igualdade por parte da Administração quando esta não considera tais cursos na avaliação da recorrente.

Outro motivo pelo qual a recorrente alega uma violação do princípio da igualdade é o facto de outros concorrentes terem sido tratados de forma distinta da qual foi tratada (deve mencionar-se que estes fizeram menção dos seus respetivos cursos no requerimento de admissão ao concurso). Assim, parece-nos que a recorrente alega violação deste princípio por ser tratada de forma “diferente” dos outros pelo facto de a Administração ter ido ao processo individual destes, mas não ter ido ao dela. A questão aqui é que a Administração apenas cumpriu com as diretrizes do concurso (onde é dispensado que funcionários específicos apresentem determinados documentos desde que refiram que se encontram nos seus processos) e não incorreu na violação do princípio da igualdade, uma vez que para este poder ser violado neste caso, seria necessário que a recorrente se encontra-se na mesma situação efetiva que os restantes, ou seja, que tivesse mencionado tais cursos no requerimento de admissão ao concurso e a Administração tivesse deliberadamente ignorado os mesmos. Portanto, interpretando o caso, o tribunal decide que a Administração agiu conforme aos procedimentos não agindo de forma discriminatória no que toca à recorrente.

No caso concreto não foi violado o princípio da igualdade, como previamente referido, mas caso tivesse sido, numa situação hipotética, seria necessário que ocorresse mais do que aquilo que alega a recorrente. Por exemplo, e sem querer estender a hipótese ao ridículo, imaginemos que a Administração aplicou critérios diferentes para avaliar os candidatos sem qualquer tipo de justificação razoável para tal e, que a recorrente foi discriminatoriamente avaliada de forma diferente de todos os outros candidatos ainda que se encontrasse em situação semelhante aos mesmos. Imagine-se, também, que a Administração exigiu que todos os candidatos apresentassem documentos adicionais e que apenas a recorrente era dispensada de tal ação sem uma justificação objetiva para tal, aqui haveria, a nosso ver, um possível caso de violação do princípio. Ou se a Administração considerasse os cursos de formação profissional de outros candidatos que não os mencionaram nos seus requerimentos (situação semelhante à da recorrente), mas ignorasse os mesmos cursos na avaliação da recorrente, seria um possível tratamento discriminatório que levaria à violação do princípio da igualdade.

Resumindo, para que ocorresse a violação de tal princípio havia que se demonstrar que houve ação injusta ou discriminatória, da Administração, em relação à recorrente em detrimento dos restantes candidatos em situação semelhante, o que segundo a análise realizada ao acórdão, e indo ao encontro da decisão final, não nos parece que tenha ocorrido uma vez que a Administração cumpriu todas as formalidades para o concurso e avaliação dos concorrentes o erro encontra-se sem dúvida, sobretudo na candidatura da recorrente. Deve reiterar-se ainda que as relações entre a Administração Pública e os seus funcionários, caso da recorrente A, devem sempre respeitar os valores do princípio da igualdade no que toca à avaliação destes funcionários, ao seu acesso a posições na função pública bem como na sua progressão nestas carreiras[10], o que nos parece ter sido cumprido

 

4.      Conclusão

O princípio da igualdade é importante, dentre muitas razões, pelo facto de impor à Administração que em casos concretos, como o do acórdão, trate os indivíduos de forma igual quando se encontram em circunstâncias semelhantes, ou de forma diferente quando se encontrem em circunstâncias diferentes. Este princípio destina-se não apenas aos órgãos que criam o direito (órgãos legislativos) como aos que aplicam estas normas, devendo estes órgãos respeitar os valores fundamentais que se encontram constitucionalmente consagrados ao interpretarem e aplicarem o princípio da igualdade aos casos concretos[11].

Assim, este princípio não pode ser encarado como algo claro e simples de ser aplicável uma vez que existem situações em que este princípio parece estar a ser violado devido ao sentido da igualdade que os indivíduos não juristas possuem. Ou seja, um sentido de igualdade do qual retiram que devem ser tratados de forma igual e ponto final, quando na verdade a igualdade retirada deste artigo depende dos factos e circunstâncias jurídicas em que os mesmos se encontram, e não se trata apenas de uma situação de “preto no branco” onde tudo deve ser cem porcento tratado com igualdade apenas por ser esse o nome dado ao princípio estabelecido nos artigos 13º e 266º da CRP e no artigo 6º do CPA

 

5.      Referências bibliográficas

FREITAS DO AMARAL, DIOGO, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2011

MIRANDA, JORGE, Manual de Direito Constitucional, Direitos Fundamentais, tomo IV, 3ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2000

PINTO DA CUNHA, ANA PAULA MORAIS, Em nome do princípio da igualdade, PROCURAM-SE, fatores influenciadores do resultado não mensuráveis no SIADAP, “Revista Jurídica Portucalense”, volume 2, número 17, Porto, 2015

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[1] Doravante, “CRP”

[2] Doravante, “CPA”

[3] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2011, p.137

[4] JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 3ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2000, pp. 237-238

[5] DIOGO FREITAS DO AMARAL, op. cit., p.137

[6] A igualdade contende com os destinatários da Administração e que tem em vista os direitos e interesses dos particulares afetados, JORGE MIRANDA, op. cit., p. 246

[7] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de abril de 2002, nº de processo 046378

[8] A base legal indicada tanto na alínea a) como na alínea b) são retiradas do texto do acórdão em estudo

[9] FREITAS DO AMARAL diz que a escolha da decisão a tomar por parte do órgão decisório é “condicionada e orientada por ditame que fluem dos princípios e regras gerais que vinculam a Administração Pública (designadamente, igualdade, proporcionalidade e imparcialidade), estando assim o órgão administrativo obrigado a encontrar a melhor solução para o interesse público”. Diogo Freitas do Amaral, op. cit., p. 89

[10] PINTO DA CUNHA, Em nome do princípio da igualdade, PROCURAM-SE, fatores influenciadores do resultado não mensuráveis no SIADAP, “Revista Jurídica Portucalense”, volume 2, número 17, Porto, 2015, p. 11

[11] Idem