Trabalho Final - Raquel Rosa, nº 69979
I. Introdução
O presente trabalho, surge no âmbito da unidade curricular: Direito Administrativo II, do curso de licenciatura em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, sob regência do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva e da Senhora Professora Maria Beatriz Garcia.
Proponho-me no seguinte trabalho a expôr e a analisar, o fenómeno da eficácia do ato administrativo no âmbito da Administração Pública. A eficácia representa um pilar muito importante, num dos maiores temas (senão o maior) de Direito Administrativo: o Ato Administrativo. Consequentemente, para conseguirmos prosseguir, é estritamente necessário entendermos no que consiste um Ato Administrativo. Este encontra-se consagrado no artigo 148o do Código de Procedimento Administrativo1 e caracteriza-se por ser um “ato proferido por um órgão da Administração Pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O ato destina-se a regular um caso ou situação concreta através da aplicação do ordenamento jurídico”2. Basicamente, de uma perspetiva mais simples: o ato administrativo é o ato jurídico unilateral praticado no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta3.
A escolha do tema foi difícil dado o panorama de temas extremamente interessantes e possíveis de abordar, no entanto a “eficácia” do ato administrativo foi sem dúvida um dos que me provocou maior curiosidade e vontade de aprofundar. O trabalho tem início com uma distinção teórica e prática entre validade e eficácia de atos administrativos. Posteriormente, faz-se uma breve referência aos atos de eficácia instantânea e aos atos de eficácia duradoura, seguindo-se uma explicação acerca do início da eficácia. Ainda são abordados também os requisitos da eficácia e as suas exceções. Finalmente, termina com um exemplo prático e com uma sucinta conclusão, que comporta um resumo da temática.
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II. Distinção entre validade e eficácia de atos administrativos
É primordial saber do que se trata a validade de atos administrativos, para se conseguir realmente entender a eficácia destes, visto que, por regra, esta se encontra associada àquela, apesar de não manterem uma relação direta, como veremos adiante4. Isto é, os atos praticados com respeito pela lei5 devem produzir os efeitos jurídicos correspondentes e os atos que não respeitam as normas jurídicas não devem produzir os efeitos cogitados.
Os conceitos de validade e eficácia dos atos administrativos, estão relacionados com o preenchimento de exigências que lhes são impostas pela ordem jurídica, como supracitado. E dependem, por isso, da observância desses tais requisitos normativamente previstos.
A validade resume-se à aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. Enquanto que, a eficácia reduz-se à efetiva produção de efeitos jurídicos pelo ato, isto é, à projeção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um ato administrativo6.
Sendo uma aptidão para produzir efeitos, a validade tanto pode corresponder à produção efetiva e atual dos efeitos pretendidos pelo ato, como à não-produção de quaisquer efeitos. No primeiro caso, o ato considera-se válido e eficaz, no entanto, no segundo, já é válido mas ineficaz. Para completar o quadro das hipóteses possíveis de relacionamento dos dois conceitos, temos ainda: atos inválidos mas eficazes e atos inválidos e ineficazes.
Alguns exemplos de atos administrativos válidos, mas que não operam são: os atos de eficácia diferida; os atos de eficácia condicionada e ainda os atos cuja eficácia se encontre suspensa. Já como exemplo de atos inválidos que produzem efeitos, temos os atos que sejam apenas anuláveis (comportam uma eficácia provisória, que se pode tornar efetiva) e excepcionalmente, os atos nulos aos quais sejam reconhecidos efeitos putativos.
Em suma, a validade diz respeito a momentos intrínsecos do ato, depende do padrão normativo de formação, ou seja, se o ato abarca ou não, ilegalidades7, e expressa a sua aptidão para produzir efeitos. E a eficácia tem que ver com circunstâncias extrínsecas ao ato de que dependa a operatividade dos efeitos projetados pela decisão.
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A distinção entre os dois conceitos conjetura, por isso, a prévia distinção entre os requisitos de cada um. A validade pressupõe requisitos de validade, enquanto a eficácia pressupõe requisitos próprios também, para os atos administrativos em geral. Um ato administrativo, consequentemente só será válido e só será eficaz, caso preencha esses requisitos estabelecidos pela lei. Caso o ato não os preencha, estaremos perante situações de invalidade8 ou de ineficácia9 do ato administrativo.
Adiante iremos debater, em particular, os requisitos de eficácia do ato administrativo.
III. Atos de eficácia instantânea e atos de eficácia duradoura
Conforme o artigo 155o/1 do CPA, por regra, os atos administrativos são eficazes a partir do momento da sua perfeição10.
A eficácia dos atos administrativos tanto pode ser instantânea como duradoura, podendo haver no entanto, uma ligação entre eles. Os atos têm eficácia instantânea quando os seus efeitos se esgotam no momento em que se tornam eficazes, podendo-se incluir nestes, certos atos que por sua vez, irão dar origem a situações duradouras, como sucede com os atos extintivos e com aqueles que criam status11.
Os atos têm eficácia duradoura, quando geram relações “contínuas”12 entre a Administração e os particulares. Este tipo de atos é mais complexo que o suprareferido, em função das vicissitudes do tempo, dado que, durante a sua vigência, poderá haver alterações das circunstâncias, das normas aplicáveis ou mesmo da concepção administrativa do interesse público, que deliberem a sua modificação, anulação ou até mesmo revogação, quando existam espaços de discricionariedade ou de autonomia decisória.
IV. Início da eficácia
O início dos efeitos, remete, em regra, para o momento em se desencadeia a eficácia (ex nunc), ou então ao momento constitutivo do ato (ex tunc).
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A retroatividade do ato verifica-se quando a lei ou o órgão decisor, determinam que certo ato produz efeitos a partir de um momento anterior à respetiva constituição. Para além dos casos de retroatividade, também existem casos de desretrospetividade ou retroatividade inautêntica, onde se determina a aplicação do ato, para o futuro, a situações duradouras já existentes.
Uma vez que existem situações muito próximas à retroatividade em sentido próprio, é necessário fazer-se uma distinção. Primeiramente, existem situações de retrodatação: casos em que o ato é praticado no momento constitutivo deslocado no tempo, ou seja, quando os seus efeitos são reportados a uma data passada, posto que deveriam ter sido produzidos, por imposição legal, em momento anterior ao da sua prática efetiva. Outro exemplo são as situações de retrotração, que caracterizam os casos de eficácia ex tunc: estas ocorrem sempre que os efeitos de um ato remetam naturalmente ou necessariamente a um momento anterior. Esta última situação, apesar de em rigor, não importar uma verdadeira retroatividade, suscita igualmente problemas temporais, equiparados aos da retroatividade.
V. Requisitos de eficácia do ato administrativo
Os requisitos da eficácia são as exigências que a lei impõe para que um ato administrativo, uma vez praticado, possa produzir os seus efeitos jurídicos. Estes requisitos, não se podem confundir com os de validade, visto que, como referido anteriormente, um ato pode ser válido mas não ser eficaz e pode também ser inválido mas gerar efeitos.
O CPA estabelece a regra geral da “eficácia ex nunc”: o ato administrativo produz efeitos desde a data da sua prática (artigo 155o/1 do CPA). Esta regra dá corpo ao princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, já anteriormente defendido pela doutrina dominante13. Todavia a verdadeira questão é: “quando se deve considerar praticado o ato administrativo?”. O artigo 155o/2 do CPA dá-nos a resposta: diz-nos que o ato administrativo se considera praticado logo que se encontrem reunidos, nos termos definidos pela lei, os seus elementos essenciais. As instabilidades do ato que possam levar à mera anulabilidade ou irregularidade não o impossibilitam de produzir os seus efeitos.
13 Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra Editora, 1978, p. 180 e ss.; Sérvulo Correia/Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2021, p. 318 e ss.; Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2020, p. 519 e ss.
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Porém, como em todas as regras gerais, o princípio da imediatividade também comporta exceções. As suas duas exceções ocorrem quando por um lado, o ato possa produzir efeitos a partir de um momento anterior à sua prática, comportando eficácia retroativa (artigo 156o do CPA); por outro lado, quando possa produzir efeitos apenas num momento subsequente ao da sua prática, tendo eficácia diferida ou condicionada (artigo 157o do CPA).
A) Casos de eficácia retroativa
A ideia geral da eficácia retroativa é a de que, pela sua própria natureza, os atos administrativos se refiram a atos anteriores. Este tipo de eficácia surge como uma faculdade do autor do ato, conforme previsto pelo no2 do artigo 155o do CPA, quando não ponha em causa a segurança jurídica e a confiança na Administração.
O artigo 156o do CPA, dá corpo à eficácia retroativa e enumera vários casos possíveis em que o ato tem (ou possa ter) retroatividade. Iremos então analisar cada um deles.
De acordo com o no1 do artigo supracitado, o legislador atribui eficácia retroativa aos atos que se limitem a “interpretar” atos anteriores, ou seja, aos atos meramente interpretativos (artigo 156o/1, alínea a) do CPA) e aos atos de execução de sentenças anulatórias, em a que retroatividade advenha da própria lei (artigo 156o/1, alínea b) do CPA).
Já no no2 do mesmo artigo, enumeram-se, as situações em que o autor do ato administrativo pode atribuir-lhe eficácia retroativa: o primeiro caso é quando a retroatividade seja inteiramente favorável14 e que à data a que se pretende remontar a eficácia do ato, já existissem pressupostos que justificassem a sua produção (alínea a); o segundo caso é quando estejam em causa atos extintivos de 2o grau (decisões revogatórias), praticados por órgãos ou agentes, na sequência de reclamação ou no contexto de recurso hierárquico (alínea b)15; já o terceiro caso surge para as anulações administrativas ou contenciosas dos atos administrativos, que por sua vez, operam retroativamente16, para que os atos que a
16 Abarca, por regra geral, a destruição de todos os efeitos que o ato anulado tenha produzido.
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Administração praticar, em conformidade com a decisão judicial, possam reconstituir a situação atual hipotética, retornando os seus efeitos a partir da data da qual o ato que foi anulado começou a ser eficaz (alínea c); por fim, o quarto caso, é então quando o autor do ato possa atribuir-lhe eficácia retroativa, quando a lei o permitir (alínea d).
B) Casos de eficácia diferida ou condicionada
Estes casos encontram-se consagrados no artigo 157o do CPA e dizem respeito a situações em que o ato tem a sua eficácia diferida para um momento subsequente ao da sua perfeição. Tais situações são, respetivamente: a) quando o ato estiver sujeito a aprovação ou a referendo; b) quando os seus efeitos ficarem dependentes de condição suspensiva ou termo inicial (caracterizam-se por ser cláusulas acessórias típicas); c) quando os seus efeitos, pela natureza do ato ou por disposição legal, dependerem do trâmite procedimental ou da verificação de qualquer requisito que não respeite a validade do próprio ato.
As duas primeiras alíneas do artigo supra referido são de simples entendimento, no entanto, a última, merece uma breve explicação. Nesta, têm-se em vista formalidades, como a redução a ata das deliberações colegiais, a sua publicação ou a notificação. Sucintamente, as deliberações tomadas pelos órgãos colegiais são, regra geral (artigo 150o/2 do CPA), atos administrativos orais, que a lei manda reduzir a escrito, ao impor o dever de lavrar ata de cada reunião, redigindo aí um resumo de tudo o que tiver sido nela decidido, indicando especialmente as deliberações tomadas (artigo 34o/1 do CPA). Nos casos em que o órgão o determine, a ata será logo na reunião a que lhe disser respeito, aprovada em minuta (artigo 34o/4 do CPA). Conclui-se, a partir do artigo 34o/6 do CPA17, que a redução das deliberações colegiais a escrito, com a aprovação da respetiva ata, é um requisito de eficácia dos atos administrativos.
Relativamente aos casos de publicação e da notificação18, apesar de já existir lei ordinária, este requisito da eficácia obteve consagração no no3 do artigo 268o da Constituição da República Portuguesa19. Basicamente, enquanto não for publicado ou notificado, o ato administrativo, não produzirá efeitos e consequentemente, não será obrigatório para os
19 Doravante CRP.
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particulares. Assim, conforme previsto pelo no2 do artigo 158o do CPA e pelo artigo 160o do mesmo diploma, caso um ato careça de forma legalmente exigida e não a cumpra, o ato torna-se ineficaz, e caso acarrete prejuízos ou restrinja direitos ou interesses legalmente protegidos, só é oponível ao destinatário após a devida notificação20.
É importante realçar ainda, um outro requisito de eficácia, que ao contrário dos outros enunciados anteriormente, não diz respeito também à validade do ato. Este último requisito é o visto do Tribunal de Contas. Existem atos que dizem respeito à realização de despesas, por parte da Administração Pública que se encontram sujeitos ao visto do Tribunal de Contas. Em termos práticos, com a outorgação do visto, o ato torna-se eficaz; sem essa outorgação, o ato mantém-se ineficaz e não produz direitos em relação aos beneficiários, nem acarreta impactos das consequências negativas que poderia ter, para os particulares.
VI. Exemplo Prático
Para exemplo prático, escolhi o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 10 de setembro de 2021, processo no 00333/19.2BEMDL, que trata de um recurso jurisdicional relativamente a uma Acção Administrativa Especial para Impugnação de Ato Administrativo. À primeira vista, não parece tratar de nenhum assunto relacionado com a matéria que temos estado a abordar, no entanto, adiante iremos ver como a temática se insere neste caso.
A título de introdução, o Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro EPE abriu um concurso de recursos humanos, destinado ao preenchimento de duas vagas. O ocorrido foi então que P. intentou uma Ação Administrativa contra o Centro Hospitalar, indicando como contrainteressados F., L., J. e C., solicitando a anulação do ato Homologatório da Lista de Classificação final e de todos os atos do presente júri do concurso, por vício de falta de fundamentação e violação de outras tantas normas21.
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A contrainteressada L.22 inconformada com a decisão proferida em 16 de fevereiro de 2021 no TAF de Mirandela, que anulou o ato de homologação objeto de impugnação e determinou que o cumprimento do julgado anulatório se faça pela nomeação de um novo júri, composto por outros sujeitos, recorreu da decisão, alegando que não estão preenchidos os requisitos/pressupostos para a existência de um erro e/ou vício nos termos do artigo 163o do CPA. A Recorrente ao longo do recurso apresenta conclusões extremamente repetitivas, tornando-o muitas vezes redundante. Por conseguinte, iremos então focar-nos na parte que nos interessa analisar.
Um dos argumentos que a contrainteressada utiliza para recorrer da decisão é do requisito da tempestividade. A Recorrente afirma que a 21 de março de 2019 foi publicado em Diário da República o ato impugnado, data essa em que se consideraram notificados todos os concorrentes no concurso, conforme as normas expostas pela mesma. A Recorrente complementa a informação exposta, dizendo que o prazo de impugnação contenciosa do ato em questão, é de 3 meses23 a contar da data de início da produção de efeitos desse ato. Aquela conclui por isso que tendo o ato sido publicado na data supracitada, o prazo para o Autor impugnar o ato administrativo em causa, terminou no dia 1 de julho de 2019.
Como alega a Recorrente, a ação foi intentada, depois de transposto o prazo definido para tal (3 meses). Efetivamente, o Recorrido impugnou a deliberação do Conselho de Administração do Réu, que homologou a ata classificativa do júri do concurso, reivindicando o anteriormente referido. Em síntese, o Autor (neste caso, Recorrido), discute nos autos a legalidade dos atos do concurso, atacando o procedimento por via da impugnação do ato de homologação da lista de classificação final elaborada pelo júri do concurso.
No caso concreto, o que releva para termos de prazo processual é a deliberação homologatória do Conselho de Administração do Réu, que por sua vez, apesar de datada de 7 de fevereiro de 2019 e ulteriormente publicada em “DR”, nunca terá sido notificada ao Recorrido.
Conforme previsto pelo artigo 268o/3 da CRP, os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, já o artigo 114o/1 do CPA estabelece, no mesmo sentido, que os atos administrativos devem ser notificados aos respetivos destinatários. Por sua vez, o artigo 160o do CPA, estabelece que atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou
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sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação.
Assim, os atos administrativos devem ser notificados aos destinatários em cuja esfera jurídica virão a projetar efeitos. Não obstante, ao contrário do que sucede com a publicação (artigo 158o/2 do CPA), a notificação não constitui um requisito de eficácia do ato administrativo, mas sim uma condição de oponibilidade dos efeitos jurídicos desfavoráveis que dele resultam, como é o caso quando se trate de atos impositivos de deveres ou encargos ou que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos. Isto quer dizer, que o que está em causa no artigo 160o do CPA é na verdade, um requisito de oponibilidade do ato, e não de eficácia ou validade. Consegue-se perceber que, não sendo oponível, não pode ser plenamente imposto ao destinatário.
Posto isto, não tendo sido feita prova da notificação ao Recorrido do ato objeto de impugnação, falta-lhe o dia a partir do qual seria contado o prazo de Recurso. Dado não ter sido feita prova de que o Recorrido tenha sido notificado do ato que veio a impugnar, determina-se a tempestividade, mesmo tendo sido o ato publicado. Sendo por isso, a intempestividade alegada da prática do ato em causa, improcedente.
De forma a dar uma breve conclusão ao caso concreto, como referido anteriormente, o Recorrente foi sempre muito difuso, tendo-se apurado que a maioria dos argumentos por ele apresentados não se aplicavam verdadeiramente. Deste modo, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN, negaram provimento ao recurso, por unanimidade, confirmando a Sentença Recorrida.
VII. Conclusão
Face a tudo o exposto, conseguimos concluir que a eficácia do ato administrativo é essencial para um adequado funcionamento da Administração Pública. Como demonstrado ao longo do trabalho, a eficácia do ato não se resume à sua simples emissão, mas antes à correta aplicação e observância dos requisitos que lhe são impostos.
Cabe ainda referir que a ausência ou a desconformidade desses requisitos, pode acarretar a invalidade do ato, tornando-o ineficaz perante a lei, a partir do momento em que é declarada. Todavia, é importante realçar que caso um ato seja considerado anulável ou
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irregular, ele pode continuar a produzir efeitos, visto a mera anulabilidade ou irregularidade não afetarem a sua eficácia.
Posto isto, considero a eficácia do ato administrativo um pilar essencial. A meu ver, ainda mais importante que a validade, na medida em que representa efeito jurídico que irá consistir numa consequência real na vida do destinatário, enquanto que a validade não acarreta logo repercussões diretas ao sujeito, por ser uma aptidão intrínseca ao ato.
VIII. Referências
Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 4a edição, Almedina, 2018.
Mário Aroso de Almeida, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10a edição, Almedina, 2022.
Rogério Soares, “Direito Administrativo”, Coimbra Editora, 1978.
Vieira de Andrade, “Lições de Direito Administrativo”, 5a edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017.
Vieira de Andrade, “Validade (do ato administrativo)”, DJPA, Vol. VII.
Sérvulo Correia/Francisco Paes Marques, “Noções de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina, 2021.
Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina, 2020. Código do Procedimento Administrativo.
Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 23 de junho de 2016, proc. n.o 129/15.0YFLSB.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 10 de setembro de 2021, proc. no 00333/19.2BEMDL.
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